一、煤炭定价机制的历史演变

从历史来看，我国煤炭定价机制主要有两种：一是由市场供求关系而确定的价格，二是经由国家相关部门干预而形成的价格。改革开放以后，可以将煤炭价格形成机制划分为四个阶段，即1978~1984 年的计划经济定价阶段、1985~2012 年的价格双轨制阶段、2013~2015 年的市场化定价阶段、2016 年至今的价格双轨制阶段。

所谓价格双轨制指同种商品由国家干预定价和市场调节价并存的价格管理制度，其特点是同时存在体制内和体制外两种价格体制。

（一）计划经济定价阶段（1978~1984 年）

在这个时期内，国家制定全国统一计划价格指数，采用煤炭低价政策，定价的依据是与其他主要生产资料比价，没有与市场联系。在这一阶段采用价格单轨制的好处是，可以有效避免煤炭价格变化，有利于协调煤炭产运需三方关系、保证完成国家煤炭分配计划、满足煤炭用户基本需要。

但是，煤炭价格长期低于煤炭资源本身的价值，从而导致煤炭企业的利润转到了其他部门，影响国民经济各部门协调发展。而且，煤炭作为重要的能源物质，煤炭价格长期过低，不利于高耗能企业的节能管理。此外，在煤炭低价政策下，煤炭企业长期处于微利或亏损状况，使企业丧失了长远发展的能力。

（二）价格双轨制阶段（1985~2012 年）

这一期间又分为统一的煤炭价格双轨制（1985~1992 年）、电煤的价格双轨制（1993~2001 年）和煤炭市场化改革探索中的价格双轨制（2002~2012 年）三个时期。

1、统一的煤炭价格双轨制（1985~1992 年）

2000年以前，我国的煤矿主要分为国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿组成；按照产能将其分为大煤矿和小煤矿两类，其中国有重点煤矿和地方国有煤矿均是大煤矿，小煤矿包括乡镇煤矿及各类小煤窑。从1985 年起，国家为了支持小煤矿发展，一方面允许小煤矿价格随行就市；另一方面对国有煤矿进行总承包，允许煤矿超产煤和超能力煤加价，开始对煤炭价格实行松动政策。

根据承包制安排，国有煤矿首先要完成煤炭产量定额并按国家统一低价出售给电力、钢铁、冶金、化工、交通等重要下游行业，超定额煤炭才能在限定范围加价。后来加价这一部分被改为指导性计划，从而形成煤炭计划价、指导价和市场价并存的价格体系，煤炭定价开始步入“价格双轨制阶段”。

但价格双轨制是煤炭价格对价值的背离，且引发了煤炭供需的矛盾，由于煤炭价格始终被严格管制，企业缺乏自主定价权，调价常常因为企业亏损而被迫进行，政策调整缺乏整体方案和连贯性。而且双轨价格差距越大，背离程度越大，供需矛盾越突出，最终导致计划内煤炭逐渐减少，越来越多的煤炭在计划外出售，人为低价的计划内煤炭难以维持，煤炭实行市场定价的压力逐步增加。

2、电煤的价格双轨制（1993~2001 年）

基于以上情况，自1993年起，国家逐步放开煤价，但电力价格却没有放开，1994年，当政府完全放开煤炭价格控制后，煤电争端更加严重，一些电力企业无力按市场价购煤，煤炭企业则拒绝供煤，停电经常发生。在此情况下政府被迫规定，所有对电厂供煤都执行国家指导价，在煤炭年度结算价格基础上，电煤年度平均价格最高提价额为8 元，而重点合同之外的电煤与普通煤炭价格均随行就市。

之后电煤的指导价虽逐年提高，但始终低于市场。 由于电煤的价格“双轨制”指导价低于市场价，煤炭企业普遍以各种借口不完全履行合同，煤电双方几乎每年都要经历一场价格谈判的“拉锯战”，每次都要由政府部门出面协调，实行资源配给制，在订货会上按计划进行分配，并直接规定价格浮动范围才能告终。而很多情况下，即使电力企业能够以指导价拿到电煤合同，但如果不能拿到铁路运力指标，电煤合同也不会得到有效执行。此外计划煤和市场煤的价格差异产生炒卖合同和利益输送的行为，或者煤炭企业通过降低煤炭质量使电煤变相涨价。

3、煤炭市场化探索中的价格双轨制（2002~2012 年）

2002年起，国家停止发布电煤政府指导价格，煤炭定价机制步入市场化改革的探索阶段，但在市场化改革初期电煤价格双轨制以及电煤由政府指导定价的形势仍然没有根本性改变，每年的煤炭订货会上仍会发布一个参考性的协调价格，对于运输瓶颈制约和煤炭终端用户价格协商不一致的情况，国家发改委仍会对电煤市场价格和运输进行干预。

（三）市场化定价阶段（2013~2015 年）

2012年12月发布的《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》，提出要加快完善社会主义市场经济体制，更大程度发挥市场在资源配置中的基础作用，形成科学合理的电煤运行和调节机制，保障电煤稳定供应，促进经济持续健康发展。经国务院同意，自2013 年起取消重点合同，取消电煤价格双轨制，煤炭企业和电力企业自主协商确定价格，发展改革委不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架，煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同，自主协商确定价格，鼓励双方签订中长期合同，地方各级人民政府对煤电企业正常经营活动不得干预，委托煤炭工业协会对合同的签订和执行情况进行汇总。

2013-2015年，取消重点电煤合同后，煤企和电企开始自主协商签订定量定价的长协合同，但由于这一时期煤炭价格处在了下行通道中，长协合同无法执行年初价格，大型火电企业往往出于价格和发电量的考虑主动不兑现长协合同。当市场上可以采购到比长协价格更低的煤的时候，电力企业往往就放弃长协合同煤而去采购市场煤。因此，2016 年之前，经煤电双方商定的煤炭长协价格并未实际严格执行。

（四）新双轨制阶段（2016 年至今）

2016 年国家发改委下发了《关于加强市场监管和公共服务，保障煤炭中长期合同履行的意见》，神华集团按照发改委要求，参考环渤海动力煤价格指数以月度定价的方式确定每月基准价。2016 年底，神华集团开始重拾年度长协价和现货价的价格双轨制，并按要求制定了较明确的长协价定价机制，即“基准价535元+浮动价”的定价模式；大型煤炭企业将长协价细分为年度长协价和月度长协价。

2018 年发改委在《关于推进2018 年煤炭中长期合同签订履行工作的通知》中，对新一轮签订的下水煤中长期合同如何定价，给出了明确的规定，即供需双方应继续参照上年度的办法协商确定定价机制，基准价由双方根据市场供需情况协商确定，对协商不能达成一致意见的，仍按不高于2017 年度水平执行。

2018年底，神华公布2019年长协煤定价方案，年度长协价格以535元/吨为基础，与环渤海动力煤价格指数、CCTD秦皇岛动力煤价格、中国沿海电煤采购价格指数联动；月度长协价格采用CCTD秦皇岛动力煤价格、CCI、API8指数平均数。