2020年12月26日，第十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑法修正案（十一）》），围绕低龄未成年人犯罪、公共卫生刑事保障、惩治金融乱象等群众关注的突出问题，对刑法作出修改完善，自2021年3月1日起施行。

《刑法修正案（十一）》共 48 条，其中有 3 条涉及安全生产的专门条文，分别为第 3 条、第 4 条和第 25 条。尤其是安全生产危险犯入刑，以及强化对中介机构“弄虚作假”的刑事惩处，成为本次刑法修订的一大亮点，亦引发社会各界高度关注。

准确理解和适用《刑法修正案（十一）》，对于加大对重点领域、重点行业危害生产安全犯罪的惩治力度，进一步严密安全生产法网，维护公共安全和社会大局稳定，保障人民群众生命财产安全，具有十分重要的理论和现实意义。

危害生产安全犯罪，现有罪名及其不足

为依法惩治危害生产安全犯罪，我国刑法分则中规定了重大责任事故罪（第134条）、强令违章冒险作业罪（第134条）、重大劳动安全事故罪（第135条）、危险物品肇事罪（第136条），以及不报、谎报安全事故罪（第139条之一）等19个危害生产安全犯罪的罪名，司法机关还配套出台了相关司法解释，如2011 年最高人民法院《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见的通知》、2015 年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等，初步构筑了惩治危害生产安全犯罪的刑事法律防线，一批严重危害生产安全的犯罪分子及与之相关的职务犯罪分子受到法律制裁。

当前 , 我国正处在工业化、城镇化持续推进过程中，各类事故隐患和安全风险交织叠加，安全生产正面临双重压力 ：一方面，安全生产主体责任不落实，部分生产经营单位和中介机构恶意违法问题突出 ；另一方面，现行安全生产法律制度不够严密，追究刑事责任乏力。尤其是我国刑法规定的危害生产安全犯罪均为结果犯，这就意味着只有发生实际的法益侵害结果，才有可能追究违法行为人的刑事责任。而对于现实中极有可能导致严重后果发生危险的，恶意破坏安全设施设备、拒不执行重大事故隐患整改指令以及未经许可从事高度危险的生产作业活动等多发易发的违法行为，却并没有相应的刑事惩处措施加以规制，导致一些领域事故频发，给人民群众生命财产安全造成严重危害。

2016年12月3日，内蒙古赤峰宝马矿业有限责任公司发生特别重大瓦斯爆炸事故，共造成32人死亡、20人受伤，直接经济损失 4399 万元。国务院事故调查组查明，涉事的宝马煤矿自2008年3月开始，在长达8年的时间里长距离、大范围、大规模疯狂进行越界违法开采，并采用假密闭、假图纸、假数据、假回撤等手段隐蔽越界区域，销毁证据，蓄意逃避监管，且拒不执行有关执法部门下达的执法指令，最终导致灾难性的后果发生。

安全生产危险作业入刑

积极的刑法观下，危害生产安全犯罪功能转向

传统刑法观认为，刑法作为最后手段，需恪守谦抑性，不应积极主动介入社会关系的调整。随着风险社会的到来，人们寄希望于刑法有更多作为，直接影响了我国刑法观念的变革，正如有学者指出的，刑法体系并非完全自主的，而是受到外部社会环境的巨大压力，导致刑法体系具有应变性的面向，随着风险日益为人们感知，安全问题成为正常关注的核心，并日益影响刑法体系的设定，由此而促成预防导向的刑法。在当今，展开以预防——即在实害出现之前进行积极预防为主导的刑事立法，已是大势所趋。

党的十九届五中全会明确要求，坚持人民至上、生命至上的价值理念。安全生产是人命关天的大事。无数血的教训一再证实，危害生产安全犯罪一旦得逞，将会对人民群众生命财产安全造成无法挽回的灾难性后果。对危害生产安全犯罪，必须“打早打小”，将其消灭在萌芽状态。但正如上文分析指出的，我国现行安全生产刑事政策偏重于事后惩处，无法满足公共安全治理的现实需要，将刑法规制手段前移，发挥其“事前预防”的积极功能，已成为大势所趋。

于2016年12月9日颁布的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出 ：“研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围”。本着这一思路，《刑法修正案（十一）》在原刑法第 134条后增加了“危险作业罪”。

“危险作业罪”中的“危险”，是指侵害法益的可能性与盖然性。大陆法系国家刑法理论将对法益侵害的危险作为处罚根据的犯罪称为危险犯。危险犯通常可分为具体危险犯与抽象危险犯，具体危险犯是在司法上以行为当时的具体情况为根据，认定行为具有发生侵害结果的紧迫危险 ；抽象危险犯不需要司法上的具体判断，只需一般的社会经验为根据，认定行为具有发生侵害结果的危险即可。危险作业罪入刑，体现了刑法在应对安全生产乱象方面与时俱进的姿态，标志着刑法惩治危害生产安全犯罪功能的重大转向。

危险作业罪构成要件分析

危险作业罪属于具体危险犯，其保护的法益在于公共安全，成立该罪必须满足两方面条件 ：一方面，实施了危害不特定多数人的生命、健康或重大公私财产安全的行为，具体包括以下 3 种情形 ：一是关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的 ；二是因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行的 ；三是涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的。另一方面，行为造成了相应的侵害结果，即本条规定的“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”。

本罪的行为主体为自然人，包括对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人员，以及直接从事生产、作业的一线从业人员。本罪的责任形式为故意，即行为人认识到具体的公共危险，仍然故意在生产、作业中违反有关安全管理的规定，这里既包括国家制定的安全生产法律、法规和规章，也包括生产经营单位根据行业管理的特点而制定的各种安全生产规章制度和操作规程。

总体看来，危险作业罪属于危害生产安全犯罪中的轻罪，根据《刑法修正案（十一）》第 4 条的规定，犯危险作业罪的，处 1 年以下有期徒刑、拘役或者管制。实际上，危险作业入刑的警示或者说预防效果远远大于惩罚效果，刑法在提升危险作业违法成本的同时，也让“危险”的预期时刻提醒着行为人，此举填补了刑法惩治危害生产安全犯罪的短板，有利于刑法功能的整体发挥，也符合贯彻宽严相济刑事政策的客观要求。

扩大强令违章冒险作业罪的适用范围

强令违章冒险作业罪的立法动因

在预防刑法观的影响下，我国生产安全刑事立法体系一直在进行自我调整与完善。回顾刑法修订历程不难发现，刑法惩治危害生产安全犯罪一直沿着“从严”的路径发展，表现在 ：一是适应公共安全形势需要，不断增加危害生产安全犯罪罪名 ；二是及时调整部分罪名的适用主体和范围，不断扩大危害生产安全“犯罪圈”；三是坚持重典治乱，不断提高法定刑。

这次《刑法修正案（十一）》第3 条修改的“强令违章冒险作业罪”，实际上是从重大责任事故罪中分离出来的一个罪名，主要是指对生产、作业负有指挥和管理职责的人员以及其他人员，强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为。按照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，“强令他人违章冒险作业”具体情形包括 ：一是利用组织、指挥、管理职权，强制他人违章作业的 ；二是采取威逼、胁迫、恐吓等手段，强制他人违章作业的 ；三是故意掩盖事故隐患，组织他人违章作业的 ；四是其他强令他人违章作业的行为。

从“两高”的《司法解释》不难看出，与在生产、作业中违反有关安全管理规定的一般行为相比，强令违章冒险作业的行为人主观恶性更严重，性质也更为恶劣，因此现行刑法对强令违章冒险作业罪，规定了比一般危害生产安全犯罪更重的处罚措施。

按照刑法规定，犯强令违章冒险作业罪的，一般处5年以下有期徒刑或者拘役 ；情节特别恶劣的，处5年以上有期徒刑。该罪法定最高刑为有期徒刑15年，应当说是危害生产安全犯罪中的重罪，但实践中适用率偏低。一方面，对于“强令”一词理解不当，将某些强令违章冒险作业行为错误认定为普通责任事故犯罪，导致处刑过低 ；另一方面，相当一部分生产经营单位和相关人员存在侥幸心理，认为只要不发生事故，隐患是难以避免的，导致实践中对隐患视而不见，甚至在明知存在重大事故隐患时仍冒险作业。但对此种情形无法直接适用强令冒险作业罪进行惩治。

实践中，司法机关往往选择适用重大责任事故罪，不仅导致处罚过轻，不利于严惩犯罪，也不符合刑法罪责刑相一致的原则。比较典型的是上文提到的内蒙古赤峰宝马矿业有限责任公司“12·3”特别重大瓦斯爆炸事故中，涉事宝马煤矿不仅长期越界违法开采，尤为恶劣的是，在发现工作面一氧化碳浓度严重超标，工人不同程度出现头疼、恶心等症状的情况下，不仅未立即停止作业、排除隐患，而是让工人服用脑立清、葡萄糖、氨酚待因等药物，继续组织工人冒险作业。法院一审判决，宝马煤矿相关责任人员被以重大责任事故罪、非法采矿罪追究了刑事责任。

强令违章冒险作业罪的行为类型扩充

《刑法修正案（十一）》在强令违章冒险作业罪条文的基础上，增加了“明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业”的法定情形，通过扩充强令冒险作业的行为类型，进一步扩大该罪的打击范围，实现刑法对安全生产严重违法行为的早期干预。这里的“明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业”，其主观方面为故意，包括直接故意与间接故意，前者是指明知自己的行为会导致某种社会后果，并希望这种后果发生，后者是指明知自己的行为会导致某种社会后果，但却放任这种后果发生。

明知的内容为重大事故隐患。按照事故致因理论，风险管控不到位会形成事故隐患，事故隐患是导致事故发生的主要根源之一。根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，隐患是由物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷导致。以危害和整改难度大小为标准，将事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。重大事故隐患是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。比如，明知矿山有冲击地压危险，未采取有效措施消除，仍冒险作业的，将构成本罪。

需要注意的是，本罪与危险作业罪的竞合问题。比如，行为人在生产、作业过程中，未按规定在爆炸危险场所安装使用防爆电气设备，且拒不整改有关部门下达的重大隐患整改指令，继续冒险作业的，可能同时构成《刑法修正案（十一）》规定的强令违章冒险作业罪和危险作业罪。这里区分的主要标准为“结果”。强令违章冒险作业罪为结果犯，构成本罪必须出现“重大伤亡事故或者造成其他严重后果”，具体包括：一是造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的；二是造成直接经济损失一百万元以上的；三是其他造成严重后果或者重大安全事故的情形。

强化对中介机构“弄虚作假”的刑事惩处

近年来，因安全生产中介机构提供虚假评价报告、进而导致生产安全事故的情况屡见不鲜。

2019年3月21日，江苏响水天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗， 直接经济损失 19亿8635.07万元，灾难性的后果至今让人心有余悸。国务院事故调查组查明，中介机构弄虚作假，出具虚假失实文件，导致事故企业硝化废料重大风险和事故隐患未能及时暴露，干扰误导了有关部门的监管工作，是事故发生的重要原因。

此外，天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查中也发现，天津中滨海盛等中介机构弄虚作假，违规进行安全审查、评价、验收，致使不具备安全生产条件的瑞海公司堆场改造项目通过审查。

为了强化对安全生产中介机构“弄虚作假”行为的规制，加大刑事惩治力度，《刑法修正案（十一）》对原刑法第 229 条规定的“提供虚假证明文件罪”和“出具证明文件重大失实罪”作了重要修改完善。

过失“弄虚作假”的刑事惩处

对于过失“弄虚作假”，将以“出具证明文件重大失实罪”追究刑事责任，具体是指承担安全评价职责的中介组织的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。成立本罪要求“造成严重后果”。根据《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》相关规定，给国家、公众或者其他投资者造成直接经济损失数额在100万元以上，或者造成其他严重后果的情形，应予立案追诉。本罪的责任形式为重大过失。

故意“弄虚作假”的刑事惩处

对于故意“弄虚作假”，将以“提供虚假证明文件罪”追究刑事责任，同时根据情节轻重分三档进行刑事惩处 ：

第一，一般情形的“弄虚作假”，具体是指承担安全评价职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的。根据《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》相关规定，“情节严重”具体包括 ：一是给国家、公众或者其他投资者造成直接经济损失数额在50万元以上的 ；二是违法所得数额在10万元以上的 ；三是虚假证明文件虚构数额在100万元且占实际数额30%以上的 ；四是虽未达到上述数额标准，但在提供虚假证明文件过程中索取或者非法接受他人财物，或者2年内因提供虚假证明文件，受过行政处罚2次以上，又提供虚假证明文件的 ；五是其他情节严重的情形。对于一般情形的“弄虚作假”，《刑法修正案（十一）》规定，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。

第二，情形严重的“弄虚作假”，具体是指，承担安全评价职责的中介组织的人员，在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价等证明文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。这里所称的“公共财产”包括 ：国有财产 ；劳动群众集体所有的财产 ；用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。

第三，既有“弄虚作假”又存在“索取或非法收受他人财物”，将构成“提供虚假证明文件罪”与“非国家工作人员受贿罪”的想象竞合犯。所谓“想象竞合犯”，也称想象的数罪，是指一个行为触犯了数个罪名的情况。对于想象竞合犯，应当按照行为所触犯罪名中的一个重罪论处，而不以数罪论处。

按照现行刑法第163条之规定，“非国家工作人员受贿罪”，是指公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，处5年以下有期徒刑或者拘役 ；数额巨大的，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产。公司、企业或者其他单位的工作人员在经济往来中，利用职务上的便利，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，依照非国家工作人员受贿罪的规定处罚。需要注意的是，如果承担安全评价职责的中介组织的人员，提供虚假的安全评价等证明文件后，又索取、收受他人财物构成犯罪的，不符合想象竞合犯的情形，宜实行数罪并罚。

《刑法修正案（十一）》实施与安全生产依法治理

刑法肩负着预防和打击犯罪、保护法益、矫正失衡的秩序等多重使命，是我国安全生产法律体系中关键一环，其一举一动都对安全生产依法治理产生重要影响。

安全生产法律责任有待调整

当前，《安全生产法》正在修订之中。《刑法修正案（十一）》有关重大事故隐患入刑的规定，将对《安全生产法》的修订产生重要影响。

现行《安全生产法》涉及重大事故隐患的规定，主要是第38条、第62条、第67条以及第99条。该法对生产经营单位存在重大事故隐患而作业的行为规制，主要是实施行政责任为主，其处理流程是：行政执法机关下达重大隐患整改指令（第62条）→对重大事故隐患治理开展督办（第38条）→生产经营单位拒不执行的，实施行政处罚（第99条）→有发生生产安全事故的现实危险的，实施停电、停止供应民爆物品行政强制（第67条）。

《刑法修正案（十一）》的通过，意味着安全生产法律责任的重大调整，势必带来三方面的直接影响 ：

一是，生产经营单位拒不整改重大事故隐患，将从原来的仅承担行政处罚责任，直接上升到承担刑事责任，意味着生产经营单位重大事故隐患排查治理法律责任的大幅抬高，安全生产合规尤其是刑事合规的法律风险加大。

二是，《安全生产法》第67条关于强制停电、停止供应民爆物品行政强制措施的条款被直接架空，需要在《安全生产法》修订时予以考虑。笔者建议 ：可直接删除第67条，同时在第99条的基础上，增加规定“构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”。

三是，在重大事故隐患治理督办过程中，生产经营单位拒不执行隐患整改指令，有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，行政执法机关应当按照《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》的相关程序，向公安机关移送案件，由司法机关追究相关责任人员的刑事责任，不得“以罚代刑”。

“重大事故隐患”亟待司法认定

本次刑法修订的亮点之一，是带“患”（重大事故隐患）作业入刑。《刑法修正案（十一）》第 3 条和第4 条的核心，均指向重大事故隐患。

实际上，笔者对此一直持较为审慎的态度。主要原因在于，实践中，事故隐患与安全生产违法行为的关系尚未理顺，两者之间存在交叉关系。根据有关行政机关发布的重大事故隐患判定标准，部分安全生产违法行为被视为重大事故隐患，比如特种作业人员未持证上岗的情形，表面上，会带来适用《安全生产法》第 94 条还是第 99 条法条竞合的问题，其背后折射出事故致因的原理以及对重大事故隐患排查治理法律责任分配合理性的问题。从某种程度上讲，重大隐患判定标准的科学与否，将直接决定刑事制裁的合理性。

由于现行重大事故隐患判定标准，主要是行政机关以较低位阶的规章甚至是一般性的规范性文件形式颁布，那么，这些行政标准是否可直接作为司法裁判的标准对待，《刑法修正案（十一）》并未言明。

笔者认为，将二者简单划上等号并不妥当，也有降低刑法入罪门槛的嫌疑。如果说，犯罪的可能性取决于有多少推动力的话，那么，扩大犯罪的范围就等于提高犯罪的可能性。特别在当前部分高危行业安全基础薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制的情况下，有关行政判定标准中重大事故隐患的情形有增多之势，一旦将其作为裁判规则对待，势必意味着刑法的扳机会被轻易“叩响”，进而使得“危险作业罪”成为像“非法经营罪”之类的“口袋罪”。醉驾入刑自 2011 年实施以来，“开车不喝酒，喝酒不开车”虽深入人心，但一些地区犯罪率上升也成为不争的事实。

鉴于此，笔者建议：下步由司法机关明确《刑法修正案（十一）》第3 条和第 4 条规定的“重大事故隐患”的具体情形，避免简单地将行政执法标准直接作为司法裁判规范运用。

行政执法与刑事司法需共同发力

由于危险作业罪加入危害生产安全“犯罪圈”，给安全生产行政执法，特别是与司法机关的衔接带来新的课题。之前，安全生产涉嫌犯罪案件移送主要是在事故调查处理阶段，《刑法修正案（十一）》实施后，在日常监管执法中的移送无疑会呈增多的趋势。由于危险作业罪是具体危险犯，构成该罪虽不需要重大伤亡事故后果的发生，但必须满足《刑法修正案（十一）》第 4 条规定的“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”的条件。这种“现实危险”，需要有相关证据予以证明，由于危害结果尚未产生，要获得相关证明往往存在现实困难。由于立法尚不健全，短期内，负有安全生产监管职责的行政执法人员将陷入“两难”境地 ：

一方面，证明存在“现实危险”的证据难以获取及固定，容易放纵犯罪 ；另一方面，一旦发生事故，相关执法人员极有可能涉嫌渎职犯罪，构成徇私舞弊不移交刑事案件罪。

在可移、可不移的情况下，出于风险管理的偏好，行政执法人员会选择主动移送，这不仅给行政相对人权益保障带来极大威胁，也增加了行政执法人员滥用职权的风险。“醉驾入刑”引发的公众对任意入罪标准、行政不作为以及泛刑事化处理的强烈担忧，值得我们警惕。

在这种背景下，建议司法机关抓紧出台相关司法解释，明确《刑法修正案（十一）》第 4 条规定的“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”等相关情形，明确罪与非罪的具体标准；同时，有关行政执法机关需要建立与上述司法解释相配套的执法证据规则，规范行政机关的自由裁量权，减少安全生产执法的不确定因素。

此外，安全生产行政执法与刑事司法衔接的障碍，深层次原因在于立法不协调，主要是安全生产行政法规范规定的犯罪行为，在刑法规范上得不到认可。

如现行《安全生产法》第89条规定，“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的……构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”。本条关于刑事责任的表述，实际上指向了《刑法修正案（十一）》第25条规定的“提供虚假证明文件罪”，但两种法律规范的表述并非完全一致。

《刑法修正案（十一）》条文中涉及的负有安全评价职责的中介组织人员，这里的“安全评价”是否包括安全认证、检测、检验，目前并不明确。而《安全生产法》第89 条将安全评价与认证、检测、检验等并列表述，言下之意，前者并不包含后者。这样一来，如果承担安全认证、检测、检验职责的中介组织人员弄虚作假，将无法直接适用《刑法修正案（十一）》第 25 条追究其刑事责任。因此，当务之急，需要对“负有安全评价职责的中介组织人员”的范围作出司法解释，协调安全生产法规范与刑法规范之间的关系。