0 引言

煤炭是支撑我国国民经济发展的主体能源之一，根据国家统计局的数据，2021年，全国煤炭消费量占能源消费总量的56%，煤电发电量占全国发电总量的60%以上，如图1、图2所示，煤炭在国家能源供应中仍发挥着重要的保障作用[1]。近年来能源突发事件频发，受新冠肺炎疫情和俄乌冲突等多重因素叠加影响，全球能源价格和供应出现剧烈波动；在“双碳”目标下，能源领域出现“去煤化”趋势，一定程度上制约了煤炭供给，这对我国煤炭应急保障提出了严峻的挑战。

近几年，我国频繁出现局部地区电力供应紧张的局面。如2021年9月我国东北部分省份拉闸限电，2022年夏季四川电力缺口导致工业企业停产让电于民等。其根本原因在于我国煤炭生产和消费区域分布不一致，且随着煤炭生产重心逐渐向晋陕蒙新地区集中，供需错配矛盾进一步凸显，安全生产形势面临的挑战日益加剧。我国的煤炭应急保障在基础建设、管理和运输方面还存在着不足，尚未形成健全的煤炭应急保障体系。在今后较长时期内，煤炭仍是我国重要的主体能源。据预测，我国煤炭现有产量无法满足碳达峰前后的需求，预计煤炭缺口在8亿～10亿t。因此，在“十四五”至“十六五”时期，需要新增9亿t/a的煤炭产能，以确保煤炭供应的安全性[2]。煤炭应急保障是应对重大能源突发事件、保障煤炭应急供应的重要支撑，为了确保我国能源安全，很有必要对我国的煤炭应急保障现状和发展进行分析。

1 我国煤炭应急保障研究现状

我国学者对煤炭应急保障的研究，始于2008年南方雪灾导致煤电供应不足事件。这一事件暴露出我国煤炭应急保障的脆弱性，也给煤炭应急管理敲响了警钟。此后，煤炭应急管理的资源保障问题得以重视，国内学者对煤炭应急保障展开了研究。

关于我国的能源应急保障机制，张跃军[3]建议从国内和国际两个维度建立突发事件能源供给安全应急保障机制，包括储备能力、责任保障机制和分级保供3个方面；周德群[4]建议制定突发情况的预案，改善我国能源应急管理机制的社会主体协作，通过资源和信息共享打通行业和区域之间的联系。

煤炭应急储备和预警方面的相关研究较多，张金锁等[5]建议考虑不同情境来构建能源需求预测模型和重要能源供给安全；钱平凡[6]建立了地方-区域-国家的三级动态煤炭供应链储备体系，指出政府要履行建立安全储备的预警机制和制定多种情境下应急预案的职责；赵敏等[7]提出建立东部地区以产品储备为主、中部地区以产能储备为主、西部地区因生态制约以产地储备为主，三者相结合的煤炭战略储备体系；张欣桐等[8]建议构建社会责任储备为主的新型体系，完善从中央部门到煤炭企业的应急储备制度，协调好供应链各节点的响应；吕涛等[9]认为现有的煤炭储备基地大部分不能同时满足中转、储运和应急储备的需要，应建立以地方储备和企业储备为主，应急储备和日常储备相结合的应急储备模式；朱朦等[10]认为煤炭应急储备基地应靠近消费者建设，以便及时缓解煤炭资源短缺问题；金波[11]建议建立多元主体参与的煤炭储备体系，同时加强与气象部门的联动，以监测预警突发恶劣天气。

能源应急管理包括生产事故应急管理和应急供应保障。加强煤炭的应急保障是一项关乎能源应急供应安全的重要举措。在煤炭应急保障方面，大部分学者主要是围绕能源应急保障机制、煤炭应急储备体系和预警机制等方面展开研究。在复杂变换的国内外能源供需形势下，我国煤炭应急保障暴露出了新的问题。虽然也有学者对我国能源应急体系提出优化思路，但很少有学者结合新的时代背景对我国煤炭应急保障的现状和问题进行系统分析，从而提出发展建议。

2 我国煤炭应急保障基本概况

2.1 我国煤炭应急保障的界定

煤炭应急保障是指为应对突发事件造成的煤炭供应短缺或中断，政府职能部门和煤炭供应链节点企业采用各种方法和措施，使能源突发事件影响降至最低的应急管理过程。我国煤炭应急管理的主体是政府相关职能部门和煤炭企业，客体是能源突发事件。在这个应急管理的过程中，担当公共管理职责的政府发挥主导作用，煤炭供应链上的节点企业和交通部门(如铁路、港口等)属于保障参与者，通过一系列的应急管理活动将能源突发事件造成的损失降至最低。

目前我国建立了自上而下、属地管理为主，从中央有关部委到煤炭企业的煤炭应急保障体系。在能源应急管理工作中，我国的核心组成部分是国家发展改革委主导，包括工信部、交通运输部、铁道部、电监会、国家能源局等部门组成的“煤电油气运保障工作部际协调机制”。各级省市的综合协调小组听取上级部门指示，在煤电油运应急指挥中心的部署下共同负责煤炭的跨区域调度[12]。有关部门利用物联网、大数据技术对煤炭产、运、需情况进行监测预警。能源突发事件发生后，当地政府及其职能部门按照应急预案，通过释放煤炭应急储备、扩大生产、协调运力等手段对其进行管理。

2.2 我国煤炭应急保障发展现状

我国煤炭供需总体平稳，但煤炭的有效供给略有不足。从煤炭消费品种来看，全国炼焦煤稀缺、沿海地区需要进口动力煤来满足煤炭消费缺口。受国际关系影响，2020年10月至2023年4月，澳大利亚煤炭进口量大幅缩减，而俄罗斯和印度尼西亚煤炭进口量增加，煤炭进口格局发生的变化对我国煤炭供给产生了一定影响。总体来看，时段性、区域性、品种性的煤炭短缺情况仍然存在，且自然灾害和突发公共卫生事件、生产和运输过程中的输送障碍以及能源政策和市场价格的政治经济类突发情况，都将会对煤炭应急保障造成巨大挑战。

近年来，国际环境不稳定，全球能源格局发生深刻变革。受新冠肺炎疫情、地缘政治、气候变化等因素影响，能源市场不稳定性因素增多，国内能源市场的结构性矛盾依然存在，能源突发事件频发。新冠疫情防控对我国城市能源应急供应造成了冲击，欧盟多国为应对天然气短缺宣布重启煤炭发电。由此可以看出，煤炭仍是我国能源安全的“压舱石”，在我国现有能源布局和消费情况下，尤其在上述应急情景中，煤炭应急保障可以对能源突发事件做出有效的应急响应，因此，我国煤炭应急保障体系的建设刻不容缓。

国家先后出台了一系列煤炭应急保障政策，2022年全国能源工作会议提出要全力保障能源安全，继续发挥煤炭“压舱石”作用，有效发挥煤电基础性调节性作用，扎实提升电力安全保供能力，持续提升油气勘探开发力度，不断完善产供储销体系，保障北方地区群众安全温暖过冬，加强能源安全运行预测预警[13]。同年，我国相关部门相继发布了一系列旨在促进煤矿产能核增、推动在建项目加快投产、加快核准新建煤矿项目的政策措施，以及鼓励煤炭生产企业与煤电、供热企业签订100%的中长期合同，旨在保障煤炭供应的稳定性和价格的稳定性。《“十四五”现代能源体系规划》指出完善应急预案体系，编制紧急情况下应急处置方案，开展实战型应急演练，提高快速响应能力；优化煤炭产能布局，建设山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地[14]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系；加强煤炭储备能力建设；完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠[15]。

3 重点地区煤炭供需缺口及储备基地建设情况

3.1 煤炭供需缺口

东北地区、“两湖一江”地区、川渝地区、沿海地区是我国的缺煤大区，也是《“十四五”现代能源体系规划》确认的煤炭供应保障重点区域，应对这些地区及全国的煤炭供需缺口进行计算。考虑数据可得性，选取2021年各省(市)的统计局网站的统计年鉴和《中国能源统计年鉴(2022)》数据进行分析。

当煤炭供需缺口为负数时，说明煤炭总供给量不能满足煤炭总需求量。4个煤炭供应保障重点区域2021年的煤炭供需差量情况见表1。其中，煤炭总供给量=可供本地区消费的原煤数量；煤炭总需求量=煤炭消费总量；煤炭供需差量=煤炭总供给量-煤炭总需求量。

由表1可以看出，2021年，4个煤炭供应保障重点区域中，只有“两湖一江”地区的煤炭消费总量大于煤炭总供给量，从煤炭供需差量来看，2021年“两湖一江”地区的煤炭缺口为2042.37万t(标准煤)。“两湖一江”地区、东北地区、川渝地区、沿海地区的原煤生产量远远无法满足需求，需要从其他省份外调煤炭或使用进口煤来弥补缺口。然而，受极端天气、煤矿“去产能”政策、煤炭限价政策和经济复苏等因素的影响[16]，存在煤炭供应时效性不足的潜在情况。因此需要建立煤炭应急储备基地，以确保煤炭供应的可靠性，维护社会经济的稳定运行。

3.2 应急储备规模

煤炭应急储备是为了应对各种能源突发事件，以降低或者避免因煤炭等能源供应中断使社会经济遭受巨大损失的一种保障方式。2021年以来，在能源电力保供形势要求下，四川高兴、湖北鄂西、河南豫西、蒙东等煤炭储备基地加快建成落地，推动形成了约10 000万t政府可调度的煤炭应急储备。我国主要的煤炭储备基地储备规模和辐射地区见表2。

煤炭储备基地对保障区域煤炭稳定供应和社会经济平稳运行起到重要作用，但现有储备基地布局较为分散，且没有根据不同区域不同的供需状况进行匹配，导致部分地区煤炭转运、配送能力不足，需进一步对其布局和功能进行优化，从而更好地发挥煤炭“兜底”作用。

4 我国煤炭应急保障体系现存主要问题

4.1 法律保障机制不完善

政策保障方面，《中华人民共和国能源法》尚未正式颁布，法制化水平不高导致整体保障效率偏低。有关预案如《国家总体应急预案》《煤电油气运综合协调应急预案》等以宏观规定和方向指导为主，具体操作性条款较少。地方层面，不少产煤和用煤地区暂无本地区衔接国家层面的《煤电油气运综合协调应急预案》，即使是已有预案，实施过程多以行政手段为主，存在针对性差、运作程序模糊、预案层次不合理、责任约束低等问题。

4.2 煤炭应急管理体系不健全

我国目前涉及煤炭应急管理的主管部门较多，存在职能较分散、权责不清晰的现象，且“煤电油气运保障工作部际协调机制”在能源紧张态势缓解后就结束，机制延续性、协同性较差[17]。煤炭生产企业和用能企业已经形成了各自成熟的应急管理保障机制，但国家职能部门和企业之间的组织协调程度和应急响应能力有待提高。与此同时，各预警部门的横向沟通较少，缺乏机动灵活安排；跨省(区)的信息、技术等资源的共享程度较低，完善、有效的煤炭应急管理体系尚未建立。

4.3 煤炭储备能力建设不足

煤炭储备在煤炭应急保障中发挥着兜底作用，可以提升应急情况下能源供应保障能力。国家发展改革委公布我国当前政府可调度煤炭储备约10 000万t，但离政府可调度煤炭储备不少于20 000万t的目标还有一段距离[18]。且我国煤炭储备体系仍存在商业化、区域型储备相对不足的问题[8]。全国煤炭储备的动态监测水平不高，不能实现各省(区)煤炭产运需等信息的共享，煤炭储备基地的建设成本高、资金投入大，现有的政策扶持程度不高，缺乏激励机制。

4.4 煤炭应急运输运力有待提高

运输是煤炭应急保障的重要环节。不良气候或疫情管控会导致汽运受阻，阻碍煤炭装车，水路运输易受冰冻灾害影响，相比而言铁路运输受自然灾害的影响小，故其在煤炭应急保障中发挥着重要的作用。中国煤炭工业协会发布的《2021年煤炭行业发展年度报告》显示，2021年全国铁路累计发运煤炭25.8亿t，占全国煤炭产量的62.46%[19]。我国煤炭资源主要集中在华北和西北地区，而消费地多集中在东南沿海等区域。“十四五”期间，我国煤炭生产会进一步向山西、陕西、内蒙古和新疆集中，使得应急调度规模提升和运距增加，极端天气下跨区的运力保障难度会加大。

5 建设我国煤炭应急保障体系的相关建议

5.1 加强政府能源应急管理能力

(1)加强政府对能源的宏观调控管理，成立专门的职能部门对各个地区的煤炭应急需求进行宏观调控，该部门应具备专业的能源管理知识和技能，能够准确评估煤炭需求和供应情况，并及时制定应急措施和调控策略，确保发电供热用煤的及时供应。

(2)依托大数据、物联网技术提升煤炭应急管理信息化水平，政府需要建立健全监测系统，密切关注煤炭市场的动态变化和供需情况，以更好对突发事件进行情景响应，同时应加强与各级地方政府、煤炭产运企业的协调与合作，建立统一的国家煤炭应急管理信息系统，畅通煤炭产运需各方信息，实现煤炭的实时监控、及时运输和调度。

5.2 加快煤炭应急储备和保供体系建设

(1)完善多元化煤炭应急储备体系，加大现货储备基地建设力度。做好煤炭资源产品储备和产能储备、政府和企业储备相结合的储备机制，在主要煤炭消费地和铁路、装卸港口等重点交通枢纽处建立煤炭应急储备基地，优化基地布局。在建设新的储备基地时，要考虑辐射范围更广、应急能力更强、运输距离更短、环境污染更小等因素，以提高储备基地的效能和响应速度，同时对已有的煤炭储存基地完善基础设施，增强储备能力。

(2)政府加大对煤炭储备基地的金融支持力度，鼓励金融机构加大对煤炭储备项目的投资，为其提供更为灵活和优惠的融资条件，以加快基地建设进程。同时，要引入财政奖励和财政补贴的政策措施。对于符合一定条件的储备基地项目，给予财政奖励；采用财政补贴方式，对运营维护煤炭储备基地所产生的成本进行一定程度的补偿，降低企业的经营风险，提高其参与储备的积极性。完善相关激励机制，根据其储备质量、储备规模和应急响应能力等方面的表现，给予相应的奖励和补贴。

5.3 积极推广多式联运，加强铁路运输效率

受煤炭生产格局的集中化的影响导致主要产煤省份周边的应急调运压力增大，应积极推进集装箱为运载单元的多式联运发展，优化调整运输结构，加快煤炭应急物流流转效率。同时，优化煤炭铁路运输干支线的开行结构，推进铁路线网投资主体多元化，加强煤炭铁路运输与各矿区装卸、挂运作业的衔接，促进优质煤炭产能快装快运。

5.4 促进煤炭与新能源的融合发展

(1)统筹好煤炭与新能源的关系，促使煤电与风电、热电、太阳能、氢能等新能源发电的优势互补，实现多种能源在时间、空间上的智能调配，实现能源的互补优势，提高能源的多样性和供应的灵活性，助力“双碳”目标的实现。

(2)建设我国煤炭应急保障体系，需要继续提高燃煤发电的效率，推广煤炭的清洁高效利用和固碳循环，同时煤炭企业也要妥善处理能源保供和绿色转型之间的关系，以实现可持续发展的目标。

(3)加强煤炭和新能源之间的技术创新和合作，鼓励煤炭企业与新能源企业开展合作，共同研发和推广新技术、新产品，尽快解决新能源的储能技术瓶颈与消纳能力。同时，推动煤炭燃烧和利用技术的提升，实现更高效、清洁的煤炭利用方式，促进能源领域的创新和发展。

5.5 加强国际能源合作

加强与“一带一路”国家的能源国际合作，开展能源外交，拓展煤炭进口新渠道。积极引导企业开展煤炭资源的多元化采购，寻找新的煤炭供应国家和合作伙伴。通过与“一带一路”国家的能源公司和煤炭生产企业建立合作关系，扩大采购渠道，多元化煤炭供应，降低对单一国家或地区煤炭供应的依赖，提高应急保供的能力。

参考文献：

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[14] 国家发展改革委,国家能源局. 国家发展改革委 国家能源局关于印发《“十四五”现代能源体系规划》的通知[EB/OL]. (2022-01-29) [2023-01-21].https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202203 /t20220322_1320016.html.

[15] 国家发展改革委. 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL]. (2021-03-13) [2023-01-21].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1694102991994 100665&wfr=spider&for=pc.

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[19] 中国煤炭工业协会. 2021年煤炭行业发展年度报告[R]. 北京:中国煤炭工业协会,2022.

Current situation and development countermeasures of coal emergency support in China

YANG Chunjuan, ZHAO Xingxing

(School of Management, Xi'an University of Science and Technology, Xi'an, Shaanxi 710054, China)

Abstract Coal is the major energy in China, and coal emergency support can effectively respond to energy emergencies, ensuring China's energy security. Affected by the COVID-19 and the energy crisis, the global energy situation is tightening, and China's coal production focus has gradually shifted to the "three-west region" (Shanxi, Shaanxi and Western Inner Mongolia), which has led to an increase in the space distance between coal production and consumption, and an increasing challenge to safety production risks. In addition to the adjustment of the energy structure by the carbon neutrality strategy and other factors, the existing coal emergency support system has been difficult to meet the emergency scenario under the new situation. Through literature research, the basic situation of coal emergency support in China is sorted out, and the gap between coal supply and demand in key regions is calculated, and the layout of coal reserve bases is introduced. Research and analysis have summarized the problems of current coal emergency support system, including incomplete legal protection mechanisms, incomplete coal emergency management systems, insufficient coal reserve capacity construction, and the urgent need to improve coal emergency transportation capacity. In order to improve the construction of the coal emergency support system as soon as possible, suggestions are put forward to strengthen the government's energy emergency management capacity, accelerate the construction of coal emergency reserves and supply guarantee systems, actively promote multimodal transportation and enhance railway transportation efficiency, promote the integrated development of coal and new energy, and strengthen international energy cooperation.

Keywords coal emergency support; energy security; emergency management system; multimodal transportation; coal reserve capacity

中图分类号 TD-9；TK01+8

文献标志码 A

引用格式：杨春娟,赵星星. 我国煤炭应急保障现状与发展对策[J]. 中国煤炭,2023,49(6):7-13. DOI:10.19880/j.cnki.ccm.2023.06.002

YANG Chunjuan, ZHAO Xingxing. Current situation and development countermeasures of coal emergency support in China[J]. China Coal,2023,49(6):7-13. DOI:10.19880/j.cnki.ccm.2023.06.002

基金项目：国家社会科学基金项目“共享经济背景下的煤炭产业组织变革研究”(19BGL183)，陕西省教育厅科研计划项目“我省能源安全面临的风险与挑战”(20JT050)

作者简介：杨春娟(1999-)，女，陕西宝鸡人，硕士研究生，研究方向为能源应急管理。E-mail：435568959@qq.com

(责任编辑 郭东芝)