青藏地区矿山企业安全发展问题研究
时间：2024-05-07 来源：中国煤炭杂志官网 分享：★ 经济管理 ★
青藏地区矿山企业安全发展问题研究
1 青藏地区矿山企业特征
青藏高原地域辽阔，高山大川密布、地势险峻多变、地形复杂多样、内外河流密集、湖泊星罗棋布、矿产资源丰富。青藏地区是边疆地区、高原地区、少数民族地区、经济欠发达地区，党的十八大以来，青藏地区矿山企业安全生产工作取得了长足进步，但与内地矿山企业比较，区位特征鲜明，基层基础薄弱，确保安全生产长期稳定仍存在不少困难和挑战。
青藏高原人口密度小，藏族群众刚刚脱贫，物质基础还不够扎实、精神生活还不够丰富、人与自然还不够和谐，矿山生产安全事故时有发生。受气候、地理、人文等因素影响，青藏地区矿山具有“五偏”特征。
1.1 矿区地理位置偏远
有“世界屋脊”之称的青藏高原，地域广阔(青藏地区国土面积192万km2)，且拥有丰富的矿产资源。青藏高原矿区海拔均在3 000～5 500 m之间，交通战线长，矿产品多为汽车外运、主矿区外运超过1 000 km(外运距离最短为昌都-成都的1 098 km)，原材料费用、运输成本均偏高。
1.2 经济体量明显偏小
近年来，青藏两省(区)虽然经济平均年增长率超过了6.5%，成就令人瞩目，但青藏地区经济发展基数小，故而总体水平仍然较低。据统计 ，2022年国内生产总值121万亿元，青藏两省(区)国内生产总值合计为5 742亿元，仅占全国总量的0.47%；全国人均GDP 8.57万元，青藏两省(区)人均GDP仅为5.95万元，只有全国平均水平的69%[1]。截至目前，全国煤矿4 314处、总产能59.5亿t/a，青海省煤矿16处、总产能1 190万t/a，分别占全国的0.37%和0.20%；全国非煤矿山29 600处、尾矿库6 900处，青藏两省(区)非煤矿山420处、尾矿库97处，分别占全国的1.42%、1.41%。
1.3 专业技术人才偏少
青藏两省(区)常住人口974万人，占全国总量的0.8%；人口密度4人/km2，是全国的3%。全国96%的煤矿缺少机电专业人才，88%的煤矿缺少采矿专业人才，其中均包括青海省煤矿；全国非煤矿山专业技术人员缺口19.8万人，其中均包括青藏地区非煤矿山。青藏高原高寒缺氧的人居自然环境，内地人才大部分难以适应，青藏地区矿山安全发展所需人才难招来也难留住，除个别资金实力雄厚的大型矿山外，其余矿山专业技术人员缺口普遍较大。
1.4 文化教育程度偏低
青藏地区教育事业发展相对落后，人民整体受教育程度不高，2023年西藏自治区文盲率位列全国第1，青海省位列第3(西藏35.20%，青海10.20%)[2]。青藏两省(区)乡村人口占比近80%，其中70%劳动力从事农牧业。而青藏地区从事矿山开采的作业和管理人员4.88万人(截至2021年底，青海3.95万人、西藏0.93万人)，绝大多数来自内地。其中初中以下文化程度的占61%(约2.97万人)，中专/高中及以上的占39%，大学毕业生屈指可数。依靠青藏地区现有从业人员及其文化教育程度，难以实现矿山高质量发展，推动青藏地区经济社会走向现代化任重而道远。
1.5 基础建设进度偏缓
青藏高原基础设施建设和产业发展仍较落后，如铁路、航空运输线路单一，境内公路等级较低，青藏地区矿山企业大多采用汽车运输矿产品，在矿区走的是企业自修简易砂石路，大规模矿产品开发受限制；邮电通信等基础设施建设较缓，通讯能力明显不足，不少矿区至今信号微弱，5G网络覆盖面有限；能源电力基础不牢，分布散、规模小，工程造价高且供电不稳定。进展偏缓的基础设施建设，已成为青藏地区矿山智能化建设难以回避的现实。
2 青藏地区矿山企业安全发展存在的主要问题
近几年调查研究发现，青藏地区矿山企业在发展理念、安全监管体制执法机制、人才队伍素质、政策资金等方面存在诸多问题，以矿山安全某重点县和部分矿山企业为例进行说明。
2.1 安全发展理念树立不牢固
面对某尾矿库外溢险情，所在县级政府将注意力放在何时恢复生产上，而不是重点进行安全生产隐患排查和整改。由于政府具体负责人缺少安全意识，该县在上述事故发生后的2个月内，又在一处露天矿坑逃生竖井发生了吊笼坠落较大事故。指导帮扶期间，在翻阅县政府安全专题会议记录时，看不到研究解决矿山安全问题的内容；面对数量众多的尾矿库，某县委提出加快落实领导包保尾矿库责任意见，却没有制定如何加强安全监管的针对性措施。“政府松一尺，企业松一丈”。一些企业采矿许可证载明的生产能力明显低于国家政策规定，却没有技改扩能强烈意愿；一些矿山负责人不带班下井，不组织隐患排查，不重视水害治理；一些地下矿山支护工艺落后，巷道片帮严重；一些尾矿库不按设计施工，想怎么建就怎么建，等等，均反映出从基层政府到矿山企业还没有牢固树立安全发展理念。
2.2 安全监管体制尚未理顺
(1)矿山分级分类安全监管责任边界未划清。青藏地区各级政府安监部门提及矿山安全属地监管，大都认为是县级政府安监部门职责，从而将“层层压实责任”变成“层层推卸责任”，将属地安全监管责任全部压给县级安监部门，县级安监部门推无可推，只能硬扛。
(2)中央确定的安全生产“三管三必须”原则未执行。2022年督导调研，未看到县级政府编制公布应急管理、自然资源、生态环境、公安、住房城乡建设等涉及矿山安全监管职责的部门权力责任清单。
(3)上级部署的矿山安全隐患排查整治未抓紧。监督检查发现，国家矿山安监局部署并动员开展此项工作数月后，有的县级政府连方案都未制定，以致违规动火作业、外包工程等方面乱象未得到及时整治。
(4)法律规定的隐患排查责任倒查制度未建立。“查企督政”时发现，有的县级政府既不制定矿山安全生产关联部门考核办法，也不针对矿山不同情形制定具体监管办法。
2.3 联合执法机制还不完善
国家矿山安监局派驻机构和地方安全监管部门缺少信息共享，缺乏定期沟通交流，导致国家监察与地方监管步调和力度不一致，从2022年每季度或半年矿山安全执法数据分析看，两支执法队伍出现“一头严一头宽”“一边紧一边松”“一手硬一手软”“一方实一方虚”等现象。按照法定职责，省级局依法查处煤矿重大隐患，抽查检查发现非煤矿山重大隐患，依法移交地方安监部门查处，结果是要么从轻处罚甚至不处罚、要么不督促整改，既不挂牌督办、也不当成事故来对待，导致一些重大隐患长期存在。至于矿山企业安全生产主体责任落实、施工项目“游击队伍”、中介机构弄虚作假等，地方安监部门基本上不过问。面对省领导的高度关注，负有安全监管职责的某省级部门对省级局已经查处过的煤矿问题隐患，重新立案调查、重复处理处罚，引起矿山企业不满。
2.4 执法队伍素质提升缓慢
素质过硬、技术精湛、业务精通的专业执法人员招不来、留不住，对隔行业、跨专业、缺经验的执法人员培训教育跟不上，导致矿山安全监管执法队伍专业技术水平高低不一，执法业务能力强弱不等，从而导致市县级矿山安全监管执法“宽松软虚”问题普遍存在，且短期内难以解决。指导帮扶某县期间，省级局执法人员1个月发现54条重大隐患，此前县级矿山安监部门5个月出动执法人员130余人次、检查62矿次，没有发现1条重大隐患。综合分析，青藏地区矿山安全监管执法人员除了解决问题和消除隐患的意愿不够强烈外，还在于综合素质不过关，既不擅长分析研判矿山重大安全风险，也不熟悉矿山安全风险预警信息会商和发布等程序，落实矿山企业负责人责任时底气不足，缺少督促矿山企业从根本上消除隐患的“钉钉子”精神。
2.5 矿山技术管理水平不高
一些矿山企业总工程师缺乏基本的技术管理能力，存在不按设计施工、超过设计库容贮存尾矿、不及时组织更新图纸等重大隐患。一些矿山技术资料管理漏洞多，比如矿井图纸标识标志不全，通风系统图中未标注井下通风设施，水文地质图中不标注矿区范围和采掘工作面位置，有些图纸和技术资料签字栏空白等等。一些矿井通风管理问题多，不按规定测量矿井总风量，不按规定安设局部通风机，主通风机缺少备用电机和反风装置等等。还有一些企业对尾矿库汛期巡检不细致，干滩面长度监测数据严重失实，浸润线在线监测与人工监测数据不一致。
2.6 安全政策支持资金短缺
2005年以来，国家每年拿出30亿元煤矿灾害治理国债补助资金，而青海省煤矿企业极少申请。近年来，国家将煤矿智能化建设纳入国债补助资金使用范围并明确了配套支持比例，青海省仅有1处煤矿企业申请成功。中共中央办公厅、国务院办公厅已经将高海拔矿山智能化建设明确为加快矿山升级改造的重要内容[3]，但青藏两省(区)均为中央转移支付地区，经济增长主要靠中央转移支付和内地援建，属于典型“缺钱”地区。因此，青藏地区矿山智能化建设地方配套资金困难，矿山智能化发展规划难以落地。
2.7 矿山安全基础管理薄弱
(1)管理混乱。青藏地区大部分能拿到采矿许可证的企业既没有矿山施工资质，也不培养队伍；有矿山施工资质的企业能承包到项目，但没有施工队伍；能组建起施工队伍的单位拿不到采矿许可证，也承包不到项目。从而出现“甲方拿到项目，乙方承包项目，第三方干项目”和“挂靠资质、草台班子、散兵游勇、管理松散”等现象。事故统计分析数据显示，近年来青藏地区矿山企业的事故大部分发生在外包单位。
(2)装备落后。一些矿山企业习惯打国家政策“擦边球”，直到国家发布落后装备淘汰目录并明确了最后期限，还在考虑能否延迟更换在用的落后装备。在此之前，“只要能用、还允许用，就凑合着用”。有的矿山负责人对落后装备用惯了，还认为国家政策过于超前。
(3)素质偏低。受高原环境影响，青藏地区矿山从业人员更换频繁，导致出现安全培训教育虽然频次高但跟不上形势与政策要求以及有的从业人员刚到矿山“两眼一抹黑”“一问三不知”的现象。有的尾矿库招不到特种作业人员，安排非专业人员担任尾矿库管理负责人，对尾矿库风险满不在乎，没有惧怕心理。
(4)系统复杂。青藏地区有的矿山由露天开采转井工开采，有的矿山由井工开采转露天开采，历史开采形成的采空区多，甚至靠近古河道，隐蔽致灾因素点多、线长、面广、量大。有的矿山由90万t/a改扩建为400万t/a，新旧开采系统同时在用，仅井筒就超过6个，井下采掘头面超过10个。有的中央企业下属地下金属矿山各中段巷道纵横交错，四岔口超过20个，交通和通风系统复杂。
3 推动青藏地区矿山企业安全发展的对策措施
青藏地区矿山企业“五偏”特征鲜明，可因地制宜研究切实可行的办法加以克服。面对青藏地区矿山企业安全生产存在的主要问题，作为国家矿山安全监察派驻机构，青海局需立足法定职责，研究制定对策措施，从以下几方面集中发力、久久为功，推动地方政府和矿山企业攻坚克难、解决问题，以高水平执法服务青藏地区矿山企业安全发展。
3.1 理顺矿山安全监管体制
(1)明确矿山安全分级分类监管责任。国务院办公厅已对应急管理综合执法有关事项发文予以明确[4]，省级局应贯彻落实文件精神，推动地方政府严格明确矿山安全分级监管责任，严禁以属地管理为名将监管执法责任压给基层。按照减少执法层级、推动执法力量下沉的要求，区分不同事项和不同管理体制，结合实际明晰第一责任主体，把查处违法行为的责任压实。坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究的原则，逐一厘清与矿山安全执法权相对应的责任事项，明确责任主体、问责依据、追责情形和免责事由，健全问责机制。
(2)明确地方党委政府领导和部门责任。协助梳理地方党委领导矿山安全工作年度任务，建立地方政府领导联系包保地下矿山和尾矿库工作内容和责任清单，厘清矿山安全关联部门监督管理职责，编制涉及非煤矿山安全监管职责的应急管理、自然资源、生态环境、公安、住房城乡建设等部门权力责任清单，将责任明确到每个职能部门和每个负责人。
(3)完善矿山安全监管执法体系。推动地方政府强化矿山安全监管标准化规范化建设，依法公开监管标准和规则，增强矿山安全监管制度和政策稳定性、可预期性；提高矿山安全监管公平性、规范性、简约性，杜绝选择性执法和让矿山企业“自证清白”式监管；坚持教育与处罚相结合原则，推行告知、提醒、劝导等矿山安全监管执法方式，对初次违法且危害后果轻微并及时改正的矿山企业不予处罚。
(4)配强矿山安全监管执法队伍。协调推动地方党委根据现实需要确定矿山数量与执法人员配置的合理比例，按比例调整矿山安全监管基层部门专业人员编制，招录靠近矿山主体专业工程技术人员，并大力提升执法队伍素质，建立隐患排查责任倒查制度，制定矿山安全关联部门考核办法，将上级部署的矿山安全重点工作落到实处。
3.2 完善矿山安全联合执法机制
(1)探索建立省级局和地方安全监管部门信息共享机制，定期沟通交流，统一思想认识和行动，共同指导监管执法队伍下决心从根本上解决“宽松软虚”问题。
(2)当好地方党委和政府矿山安全“吹哨人”[5]，依法向地方监管部门移送非煤矿山重大隐患，及时建议地方政府挂牌督办，监督指导地方监管部门依法严肃查处，并监督矿山企业落实主体责任，从根本上消除重大隐患。
(3)监察联合监管开展矿山安全风险分析研判，联合发布矿山重大风险预警提示，指导督促矿山企业制定并落实有效、管用、过硬的措施，从源头严控矿山重大风险。
(4)对矿山安全行政处罚和行政强制事项，凡没有法律法规规章依据的，积极推动地方政府取消；对需要保留或者新增的矿山安全执法事项，逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查梳理，及时清理取消或者调整无实施必要的、交叉重复的行政执法事项，从源头为矿山企业减轻负担。
3.3 强化监管执法人员培养培训
(1)“筑巢引凤”。指导地方政府研究出台激励政策，大力营造良好的干事创业环境，千方百计将素质过硬、技术精湛、业务精通的专业人员招录进来，再设法用矿山安全监管执法事业、待遇和感情把人才留住。
(2)“蹲苗历练”。给地方政府出主意想办法，将各级监管执法人员下沉到基层，乃至派驻到矿山生产一线，在矿山安全生产管理岗位工作一段时间，经受实践锻炼与现场考验，打牢专业基础，提升发现和解决问题的能力。
(3)以考促学。提醒地方监管部门在加强隔行业、跨专业、缺经验执法人员培训教育过程中，注重案例分析教学，增加考试环节和频次，抬高抽考合格分值，并通过实地检查矿山安全执法的能力和水平，倒逼和引导执法人员加强学习，学会分析研判矿山重大安全风险，熟练掌握矿山安全风险预警信息会商和发布等程序。
(4)锤炼作风。针对县级矿山安全监管执法“宽松软虚”问题，指导监管部门开展执法作风整顿行动，培养斗争精神、丰富斗争经验，做到面对违法违规行为敢于亮剑、挂牌督办重大隐患能够一盯到底，隐患不消除绝不放过。同时和地方监管部门同向发力，将此4项措施落实到矿山企业，推动解决青藏地区矿山企业从业人员整体素质偏低问题。
3.4 严格规范矿山安全执法行为
(1)务求规范。在国家矿山安监局统一部署下，积极推动地方政府按照公开透明高效原则和履职需要，制定统一规范的矿山安全执法程序规定，明确执法工作程序、履职要求、办理时限、行为规范等，消除执法中的模糊条款，细化自由裁量权情形，促进同一事项、相同情形同基准裁量、同标准处罚。
(2)务求精准。指导地方监管部门紧密结合青藏地区矿山企业重大灾害、重大风险、重大隐患和突出问题确定重点执法对象，精准制定年度执法计划，精准实施分级分类检查，盯住重点矿山主要部位、重要环节、“关键少数”和老大难问题，切中要害、靶向发力，提高执法成效。
(3)务求严格。坚持“打非治违”常态化，探索行刑衔接，依法向司法机关移送矿山非法违法生产组织者，严厉打击“七假五超三瞒三不两包”等非法违法生产行为；坚持对超能力生产等屡查屡罚屡犯的违法行为从重查处、顶格处罚，对矿山主要责任人追责问责、通报曝光，乃至纳入“黑名单”管理。
(4)务求高效。积极推动地方监管部门探索“互联网+统一指挥+综合执法”，加强部门横向联动和纵向协调配合，注重追求和实现执法行为、环节和结果等全过程网上留痕，在提高效率的同时加强执法监督，防止为追求效率而违反法定程序。通过严格规范精准高效的执法行为，推动青藏地区矿山企业解决管理混乱、装备落后、系统复杂等问题，不断固本强基，提升管理水平。
3.5 切实提高矿山安全执法效能
(1)倾听矿工心声。遵循突出重点、务求实效原则，注重防控矿工最关心的重大风险，督促整治矿工最担心的重大隐患，着力解决矿工反映强烈的突出问题，让广大矿工切实感受到矿山安全执法的益处与效果。
(2)接受各方监督。和地方监管部门一道探索制定简明易懂的矿山安全执法履职要求和对应问责办法，加强现场宣传，让矿工能够看得懂，方便随时查询、使用和监督；主动打通投诉受理、跟踪查询、结果反馈渠道，鼓励支持投资人、矿工和社会组织监督矿山安全执法行为。
(3)实施量化考核。紧密结合青藏地区矿山企业安全生产形势任务和执法特点、计划，研究制定一套可量化的执法履职评估办法，按月度、季度、年度对执法人员进行量化考核，排出先后顺序，作为年度评优选先依据。
3.6 加大科技成果推广应用力度
(1)紧跟时代步伐。密切关注国家在安全生产、智能矿山建设等方面开展的新理论、新技术、新工艺、新方法、新装备研发及其应用和推广动态，引导青藏地区矿山企业主动走出去，将内地实践验证的先进适用技术工艺装备引进来，应用到青藏地区矿山企业。
(2)响应国家政策。每逢国家出台支持鼓励矿山安全发展新政策，及时提醒地方政府关联部门组织研究，并深入矿山调查摸底，寻找国家政策与青藏地区矿山安全生产的最佳结合点，以用好、用足国家政策，推动青藏地区矿山安全发展。
(3)积极寻求合作。借助参加会议等渠道，为地方政府牵线搭桥，积极与国家各类现有科技创新平台、科研院校和行业协会合作交流，推动产学研用相结合，适时将科技成果运用到青藏地区矿山建设中，解决以往跟不上发展形势的问题。
3.7 积极争取国家政策资金支持
(1)摒弃“等靠要”思想。每遇国家出台新政策，积极协调推动地方政府研究制定配套政策，为国家新政策在青藏地区矿山企业落地创造条件。
(2)摒弃“找借口”做法。千方百计动员青藏地区牵头部门，按照国家智能化矿山建设顶层设计和国家矿山安监局新要求，研究完善智能化矿山建设规划方案，放下“缺资金”“难配套”等借口，抓住青藏地区矿山智能化建设最佳时机，彻底解决青藏地区矿山企业招人难、留人难、用人难等现实问题。
(3)摒弃“待着就是奉献”旧习惯。青藏地区已到了为全国经济社会发展做贡献的新阶段，想方设法督促地方政府列清单、定时限，落实关闭退出、整合重组、改造升级“三个一批”分类处置措施，加快矿山转型升级；同时指导地方政府加强组织领导，明确牵头部门，抓紧制定规划，定期调度督促，推动矿山加大资金投入，实施“机械化换人、自动化减人、信息化少人、智能化无人”的“四化”建设。
4 结语
2023年，全国各级安全监管监察部门和矿山企业在推动矿山安全生产各项工作中都取得积极进展。青海局只要认真学习贯彻习近平总书记关于安全生产重要指示批示精神，摸清青藏地区矿山企业安全生产现状，把握和遵循矿山安全发展规律，贯彻落实党中央、国务院重大决策部署和应急管理部、国家矿山安监局重点工作任务，就能够推动青藏地区矿山企业固本强基，循序渐进步入高质量发展轨道，最终实现安全生产长治久安。
[1] 国家统计局.2022年国民经济和社会发展统计公报[A/OL].(2022-02-28)[2024-01-03].https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919 011.html?eqid=c33136d6000113ba00000002647 838ffC%E6%8A%A5/62719121?fr=ge_ala.
[2] 国家统计局.第七次全国人口普查公告[A/OL].(2021-05-11)[2024-01-03].https://www.gov.cn/xinwen/2021-05/11/content_5605773.htm.
[3] 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于进一步加强矿山安全生产工作的意见[A/OL].(2023-09-06)[2024-01-03]https://www.gov.cn/govweb/zhengce/202309/content_6902467.htm.
[4] 国务院办公厅.国务院办公厅关于应急管理综合执法有关事项的通知:国办函〔2023〕51号[A/OL].(2023-09-06)[2024-01-21].https://www.gov.cn/zhengce/content/202307/content_ 689 1897.htm.
[5] 国务院安全生产委员会.关于防范遏制矿山领域重特大生产安全事故的硬措施:安委〔2024〕1号[A/OL].(2023-09-06)[2024-01-21].https://www.gov.cn/govweb/lianbo/bumen/202401/content_ 6927036.htm.
Research on the issues of safety development of mine enterprises in the Qinghai-Tibet region
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