2021年是我国煤炭市场极不平凡的一年，港口煤炭现货价格跌宕起伏。2021年初，港口发热量23.02 MJ/kg的煤种现货价格突破2008年1 060元/t的历史极值后，1月中旬一度达1 150元/t；此后煤价短期快速回调，3月中旬降至570元/t左右；3月中旬至8月底温和上涨，涨至1 120元/t左右；9月初至10月中旬加速直线上涨，连续突破历史记录，2021年10月17日达2 600元/t，创历史新高；10月下旬至12月底，在国家发展改革委多种保供稳价政策调控下，煤价出现断崖式下跌，2021年底煤价跌至820元/t左右。进入2022年，春节期间港口煤炭库存上升的预期落空，加上冬奥会煤炭保供影响，春节过后港口煤炭现货价格再次上涨到1 200元/t以上。在冬奥会及全国两会结束后，本应进入煤炭市场淡季(对比2021年3月份是全年煤炭价格的最低点)，但2022年3月下旬，秦皇岛煤炭现货价格却再次攀升到1 600元/t以上，传统煤炭市场淡季煤价再次大幅上涨，煤炭的供需紧张态势再次引发强烈的关注和政策调控。因此很有必要对煤炭市场供需失衡因素进行分析并给出相应的政策建议。

1 影响煤炭价格的因素分析

1.1 供给侧改革

自2012年以来，由于国内外宏观经济等众多因素的影响，煤炭“黄金十年”落幕，煤炭产能过剩现象开始显现[1-2]。煤炭价格在2015年跌入谷底，甚至跌破大部分矿井的固定生产成本，煤炭行业大面积巨额亏损。进入新时代，我国经济从高速发展，进入了中高速高质量发展，经济增长带动的需求因素对国内煤炭价格的影响在巨大的产量面前减弱，煤炭市场供大于求的现实使大部分行业内人士及相关部门将此归结为产能过剩[3]。为化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展，2016年2月，国务院印发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号)[4]，为化解煤炭过剩产能进行顶层设计，明确从2016年开始，用3～5年的时间，再退出产能5亿t/a左右、减量重组产能5亿t/a左右，较大幅度压减煤炭产能，适度减少煤矿数量，使市场供需基本平衡。2016-2020年各省的工作报告中大部分显示“超额”完成当年去产能任务。

全社会、全市场认为煤炭产能严重过剩，不得不“去产能”时，研究领域去产能相关文献较多[5-9]，但鲜有文献研究我国实际需要多少煤炭产能才能保持煤炭供应和价格稳定。左前明[10]在2016年提出“煤炭实际有效产能已在下行期出清较彻底，实际情况是合法有效产能严重不足”；2018年再次提出煤炭有效供给不足，产能增长乏力，供需缺口逐年加大，并通过6个疑点阐述了上述观点。事实也证明2018年煤炭市场供需缺口进一步放大，进口煤炭逐年上升。同时全球陷入煤炭紧缺状态，价格继续上扬而非2017底市场预期的走低，在供给侧改革后，煤炭供给不足成为影响价格的主要因素。

1.2 煤矿产能

按照国家发展改革委、国家能源局、国家煤矿安全监察局《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》(发改电〔2014〕226号)要求，国家能源局从2014年开始分批次公告全国煤矿产能。经统计，2015年全国生产和建设煤矿产能57亿t/a，其中正常生产及改造的煤矿产能39亿t/a，停产煤矿产能3.08亿t/a，新建改扩建煤矿产能14.96亿t/a，其中约8亿t/a产能属于未经核准的违规项目。国家能源局2017年、2018年连续2年公告了全国生产和建设煤矿产能，此后开始由各省公告，具体数据见表1。

由表1分析可知，在2021年后，我国煤炭消费量在连续几年小幅增长后，开始进入新一轮高速增长，随着煤炭历史库存的逐渐出清、违规产能产量的逐步退出、进口增量有限，煤炭供应缺口急剧加大。2021年9月1日，新修订的《中华人民共和国安全生产法》正式实施，煤矿超能力生产成为重点打击对象，煤矿超核定产能生产风险加大。在安全、环保及超产能生产强力监管下，短期内煤炭产量难以突破核定产能限制，煤炭产量增长潜力受限，煤矿产能成为影响价格的关键因素。

1.3 市场煤炭供应

国有大型煤矿对下游发电供热用煤企业执行长协价，非电热企业购煤可采用市场价。长协煤覆盖了我国煤炭供应总量的80%左右，长协机制可以说是“市场压舱石”，可有效防范煤炭价格大幅度波动，因此是国家监控的重点。2022年2月24日和2月28日，国家发展改革委发布《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》《关于做好2022年煤炭中长期合同监管工作的通知》，进一步完善煤炭长协定价机制，明确要求大型煤炭企业、电力企业100%签订中长协合同，并开展中长协合同签订和履约巡查工作。随着中长协合同签订比例进一步上升，除保供用户外，其他用户只能去市场争抢市场煤炭资源。不同于电力用户，电价受政府管制，市场煤用户可以通过提升产品价格转移成本上涨压力。如前文所述，在国内煤矿出现产能缺口导致在市场煤出现短缺时，市场煤价得到进一步推升。随着市场煤价格大幅偏离长协价格，各种逐利现象又反过来减少长协煤供应，导致电力用户煤炭供应紧张，迫于停机压力，必然要采购市场煤，导致本来存在缺口的市场煤缺口更大，市场煤价格会急剧上涨，出现螺旋式、脉冲式上涨，这也能很好地解释2021年三季度以来煤炭价格多次快速突破1 500元/t的现象。

1.4 煤炭限价政策

2021年三季度开始，有关部委多次运用行政手段调控港口、坑口煤炭价格。在开始调控港口煤炭价格效果不明显后，转而开始实施坑口、港口同步限价政策，但从其执行效果来看，作用仍不明显。一是限价政策很难严格执行，由于我国煤矿不完全是国有煤矿，对于民营煤矿坑口限价的法律、政策支撑不足；二是非长协用户在正常生产压力下，采购不到限价煤炭，必然高价采购市场煤，港口限价因此失败；三是从2016年以来，煤炭价格始终处于高位，尤其是2021年以来，煤矿利润大幅提高，资金和银行贷款压力大幅减轻，在政府要求限价时，部分煤矿出现了减产行为，从而导致煤炭供应一定程度的下降，用户在供应不足情况下必然高价采购煤炭，各类变相涨价措施和利益寻租群体增多，导致坑口限价失败；四是两年来煤矿利润高企、生产设备和工艺更新换代加快，有的煤矿实际生产能力远远超过核定产能，往往集中一段时间生产就能完成当月核定产量，其中个别煤矿在煤炭市场急速变化下，限价执行严格时不生产或少量生产，在煤炭价格高企时集中生产销售，实现利润最大化，从而导致煤炭供应和价格波动加大。

1.5 “双碳”压减政策

“双碳”压减政策执行过程中，在通过技术进步缓慢降低能耗的情况下，部分地区把矛头简单地指向了煤炭的生产使用，在环保的大前提下出现了在非集中供暖的广大农村地区用电代替取暖燃煤等趋势，表面上煤炭直接消费量减少了，但发电用煤却增加了，这也是近年来电力消费超预期增长的原因之一。部分地区甚至追求境内零煤炭生产，但却没有其他能源替代，需要从区外运输煤炭，导致全国煤炭更加依赖晋陕蒙地区煤炭资源外运，煤炭运输成本整体增加，港口煤价居高不下。

1.6 新冠肺炎疫情扰动

2019年底突发的新冠肺炎疫情使全国煤炭市场一度“按下暂停健”，煤炭消费受到抑制，随着2020年下半年国内疫情逐步得到控制以及国外疫情的大爆发，国外商品订单纷纷转到国内，我国商品出口得到高速增长，国内经济也开始恢复高速增长，国内煤炭消费需求激增。2020年底已经出现了煤炭短缺的迹象，煤价高企，2021年煤价出现了大爆发，一度出现大幅上涨。随后煤炭保供成了新常态，保供限价政策频出。停滞了多年的煤矿产能核增批复开始加快，但新增的产能基本上都是早已达产的煤矿，实际新增的煤炭产量相对较少。虽然2021年全国煤炭产量超过了41亿t，也仅仅是超过了2015年的全国煤炭产量。同时，煤价高企，港口煤炭价格中运输成本占比大幅下降，煤炭企业选煤意愿降低，低发热量的煤炭开始大量进港，港口高发热量煤源相对稀缺。从笔者工作的外购煤采购单位统计来看，外运煤炭的平均发热量21.8 MJ/kg下降到了2021年的20.0 MJ/kg左右，这也是看似2021年煤炭产量超过了41亿t，但平均发热量大幅下降，增量是建立在煤矿入选率大幅下降基础上的，折算成标准煤则产量增加有限。

综上所述，在供给侧改革后，煤矿产能成为影响价格的关键因素。同时在产能不足条件下，煤炭限价政策抑制煤矿产量，煤价变化加大；“新双轨制”下，市场煤供应缺口，推升了煤炭上涨空间；提前完成的“去产能”计划和新冠疫情的扰动加重了煤炭供需失衡。由于短期内煤炭供应上限受核定产能限制，煤炭供应的价格弹性在接近生产能力时出现明显的钝化。

2 我国煤炭产能现状分析

公开资料显示，2020年，全国原煤产量排名前10的煤矿核定总产能约2.8亿t/a，原煤产量实际完成2.3亿t，产量利用率为82%左右。全国煤炭产量排名前10的煤矿都是大型煤矿，生产条件较好，管理也较为规范，产能利用率在合理区间，但达不到100%。我国煤矿生产能力核定采用典型的木桶原理制定，影响煤矿生产能力核定的是各系统中最小安全生产能力。随着近年来政府安全生产监管制度的不断完善，超能力生产逐步得到了遏制，未批先建的违规增产行为也得到了遏制。2021年煤价大幅上涨后，煤炭保供形势严峻，国家开始加快产能核增审批，新建煤矿项目审批也在加速。2021年7月以来，国家有关部门已突击核增3批次煤炭产能，第1批核增产能约4 727万t/a，第2批72处煤矿可临时按照拟核增产能生产，拟核增产能9 835万t/a，要求10月底完成有关产能置换等手续的审批，第3批35处存量煤矿核增产能7 800万t/a，手续后补可即日增产，3批次产能核增累计增加产能22 362万t/a。据公开信息显示，2022年全国要求增加煤炭产能3亿t/a，缓解煤炭供应严重紧张局面。以合理的产能利用率80%左右计算，2021年全国原煤产量完成41.3亿t，全国煤炭合理的生产能力应为51亿t/a左右才能不会因为产能不足导致煤价暴涨。因大部分省份只公开生产煤矿核定产能，从统计来看，全国生产煤矿核定产能为40.9亿t/a，加上3亿t/a左右进入联产环节的建设产能，全国合法煤炭生产能力在44亿t/a左右，按2022年期望国内产量44亿t计算，产能利用率达到了100%左右，远超合理区间，这是煤价大幅上涨的根源。

3 改善煤炭市场供需失衡的措施与思路

煤炭生产属于规模报酬递增性的，资本产出弹性远大于劳动产出弹性，并存在明显的资本滞后性，要破解煤炭产能过剩和短缺循环现象，需要政府发挥更有效的作用。在前文分析的基础上，提出如下改善煤炭市场供需失衡的措施和思路。

3.1 加大市场煤供应

加大市场煤供应比例，尤其是扩大对原料市场的供应，满足能向下游传导生产成本的高附加值行业原料煤供应，避免出现原料煤市场价格大幅上涨，少量高价原料煤市场给整个煤炭市场引发价格锚定效应，让市场在资源配制中起决定性作用，成为封住煤炭价格的天花板，同时让更多的煤炭进入长产业链条的原料煤市场，也符合“双碳”达峰的历史走向。

3.2 逐步退出煤炭价格管制

国家对电煤实施中长协价格指导，对稳定电煤市场供应和电价起到了十分巨大的作用。但由上文分析可知，煤炭价格管制在一定程度上易催生寻租空间，使价格管制效果达不到预期，可能会造成资源短缺的假象，同时不利于价格对供需的传导。较高的煤炭价格稳定煤炭进口量，避免加重国内煤炭产能不足。同时用煤炭行业超额利税向受价格管制的电力、供暖行业及燃煤取暖农户补贴。逐步取消动力煤价格管制，煤炭价格的适当上涨也能倒逼全社会节能减排，促进“双碳”目标实现。历史经验表明，2012-2015年煤炭市场全面市场化期间，多年难以解决的产能过剩问题在市场配置资源起决定性作用时，过剩产能出清效果明显，行业集中度明显上升。目前煤炭产能短缺、煤价高企必然会提振煤炭产能投资，逐步退出电煤价格管制，让市场充分在资源配制中发挥作用。

3.3 强化政府执行政策的计划性和全局性考核

一些地方政府在执行各项政策中，受晋升激励、利益寻租等因素影响，会出现层层加码、超计划落实等情况。2016年开始的国家去产能政策，要求3～5 年压减10亿t/a产能，但2017年底，国家能源局公告的全国的生产和建设煤矿产能合计不足44亿t/a，只用了2年时间就从2015年的57亿t/a下降了13亿t/a，产能利用率已进入合理区间，此后继续去产能和严控新增产能，加上环保、安全、国土资源监管加强，“违规产能”继续出清，产能利用率进一步上升。随着“十三五”的结束，减碳指标考核和“双碳”目标的提出，部分地方政府短期行为进一步加重了煤炭产能短期。本来2020年将爆发的产能不足、煤价大幅上涨因新冠肺炎疫情推迟到了2021年。政府应强化政策执行的计划性和全局性考核，避免出现新旧煤炭产能衔接真空期。

3.4 建立煤矿弹性产能制度

煤矿产能建设需要的资金大、周期长，而且核定产能缺乏弹性，当社会意识到煤炭产能不足或过剩时，仅依靠市场调节需要的周期过长，而且核增后的产能难以收回，容易引发过剩和不足反复出现的现象。国家为应对煤炭市场波动提出要建设国家储备煤基地，但受制于煤炭作为大宗商品，储备需要的存储空间大，煤炭自燃、风化导致发热量降低、环保投资大等难以克服的因素，储备煤量不可能巨大，面对巨大的煤炭消费量，煤炭储备的作用有限，只能平抑季节性市场波动，对煤炭10年左右的产能周期来说影响不大。储煤于地面，不如储煤于地下、储煤于煤矿产能。近年来，国家也在探索实践，通过分级分类安全监管监察办法，对A、B类安全程度较高的煤矿可以按核定产能110%生产。笔者认为，在此基础上，可以继续深化，制定弹性产能制度，将核定产能分为正常产能、储备产能。按前文所述的2020年前10大煤矿实际产能利用率80%左右估算，正常产能按现有标准核定，全国总体正常产能按煤炭预测消费量的125%控制；储备产能对煤矿各生产系统进行详细的安全评估，剔除安全风险相对较小的系统，重新按安全风险较高的系统评定后的产能增量制定为储备产能。当煤炭市场出现产能不足时，煤炭价格长期高于绿色区域时，释放储备产能，给正常产能投资留下较长缓存时间；当煤炭产能出现过剩时，收回部分或全部储备产能，从而减少产能过剩和产能不足反复出现的现象。

3.5 加强煤炭市场监测和预警

目前国内对煤炭价格监测的指数众多，基本上能客观的反应价格变化情况。但煤矿产能利用率监测和预警能力不足。国家统计局发布的工业利用率将煤炭开采和洗选业合并进行公布，指导性有限。实践中煤炭开采和煤炭洗选产能利用率存在此消彼长的情况，即煤炭需求旺盛、价格走高时，煤炭开采产能利用率提升，低发热量煤炭直接销售更经济，煤炭入洗产能利用率会下降；反之煤炭需求低迷、价格低迷时，运输成本占比上升，高发热量煤炭外运更加经济，煤炭入洗产能利用会上升，合并公布不利于真实了解煤矿的实际产能利用率情况，应当分开公布。并建立煤矿产能利用率监测和预警机制，产能利用率高于合理区间时，加快产能释放，低于合理区间时，收缩产能，从调控煤矿产能总量转变为调控煤炭开采产能利用率上来。同时加强煤炭市场长期供需预测和预警能力，实现煤炭市场的长期稳定。

3.6 构建煤炭储配基地

2021年，国家发发展改革委发布了《关于做好2021年煤炭储备能力建设工作的通知》，明确了2021年煤炭储备能力的分省任务。加大煤炭储备能力的建设，可以在各煤炭需求端起到资源保障作用，同时在煤炭市场剧烈波动时，完备的煤炭储备可对市场价格起到稳定的心理预期，起到区域市场“压舱石”的积极作用。因此，为防止季节性煤炭价格变化幅度较大、保障发电供热等用煤需求，各省应加快构建煤炭储配基地。

4 结论

(1)从供给侧改革、煤矿产能、市场煤炭供应及相关政策等方面对影响我国煤炭价格的因素进行详细分析。分析表明，在供给侧改革后，煤矿产能成为影响价格的关键因素。煤炭限价政策抑制了部分煤矿产量，一定程度上使煤价变化加大；市场煤供应缺口，推升了煤炭上涨空间；提前完成的“去产能”计划和新冠疫情的扰动加重了煤炭供需失衡。

(2)对目前我国煤炭产能现状进行分析和研究。结果表明，我国煤炭产能不足，产能利用率远超合理区间，是前期煤价大幅上涨的主要原因。

(3)针对我国煤炭供需失衡现状，提出了应强化政府执行政策的计划性和全局性考核，加强煤炭产能利用率监测和预警，加快建立煤矿弹性产能制度和储配煤基地建设，加大市场煤供应比例，逐步退出电煤市场价格管制，更好地发挥市场在资源配制中的作用，缓解煤炭市场供需失衡。

参考文献：

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Analysis and policy suggestions of supply and demand unbalance factors of coal market

XU Yue

(Shanxi Coal Purchasing Center of China Energy Trading Group Co., Ltd., Xinzhou, Shanxi 034000, China)

Abstract In view of the imbalance between supply and demand and the skyrocketing coal price in the early coal market, the factors affecting China's coal price are studied in detail from the aspects of supply-side reform, coal mine capacity, market coal supply and related policies. The research shows that after the supply-side reform, coal mine capacity becomes the key factor affecting the coal price; coal price limit policy restrains coal mine output and increases the variation amplitude of coal price.The market coal supply gap promotes the coal rise space. China's coal production capacity far below the reasonable range is the root cause for the sharp rise in coal prices.On the basis of the analysis of factors affecting the coal price, the measures and policy suggestions are proposed including that the planned and overall assessment of the government's implementation policies should be strengthened, the monitoring and early-warning of the rate of coal production capacity utilization should be strengthened, the establishment of flexible coal production system and the construction of coal storage and blending bases should be accelerated, and the price control of the coal market should be gradually loosened, so as to reduce the serious imbalance between supply and demand in the coal market.

Keywords coal market; imbalance between supply and demand; coal capacity; policy suggestions

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引用格式：徐跃. 煤炭市场供需失衡因素分析及政策建议[J]. 中国煤炭，2022,48(10)：26-31. DOI：10.19880/j.cnki.ccm.2022.10.004

XU Yue.Analysis and policy suggestions of supply and demand unbalance factors of coal market[J]. China Coal，2022,48(10)：26-31. DOI：10.19880/j.cnki.ccm.2022.10.004

作者简介：徐跃(1984-)，男，内蒙古呼和浩特人，硕士，中级经济师，业务部经理，从事煤炭市场采购方面的工作。E-mail：39118617@qq.com

中图分类号 TD-95

文献标志码 A

(责任编辑 郭东芝)