新形势下煤矿托管模式发展思考

为满足经济社会能源消费的需求，我国煤炭年产能不断提升，繁荣的市场环境吸引了大量的非煤企业及社会资本的关注，我国煤炭行业投资趋势呈现了多元化和规模化发展，特别是2010年我国推出煤炭矿业权审批管理改革政策，煤炭矿业权实现了依靠市场化手段的自由竞争。由于煤矿生产经营具有极高的专业性，同时安全生产问题又是焦点问题，煤矿专业化托管运营在这样的背景下得到快速发展[1]，围绕煤矿开采等环节的托管模式在内蒙古、山西、陕西等西部煤炭资源富集地区被大量运用。煤炭整体托管有利于促进煤炭行业的市场化发展，也为小型煤炭企业或非煤矿投资企业充分利用外部优势资源提供了路径，有助于整体提升其专业生产能力与安全管理水平，有效防范和遏制煤矿重特大事故。

煤矿托管属于企业生产服务外包范畴[2]，是实现加强煤矿生产安全的重要监管监察模式，同时是第三方共享外包服务的开发模式之一。当前煤矿托管研究主要集中在托管的模式、风险和案例实践3个方面。模式研究方面，刘文岗等[2]探讨了服务外包模式，温纪凯[3]分析了煤矿瓦斯治理托管服务模式，白云林[4]和高峰等[5]研究了托管煤矿安全管理模式；风险方面，刘晓东等[6]梳理了小煤矿托管风险问题，王霞[7]辨识了煤矿托管的法律风险，李志强[8]总结了托管煤矿财务风险；实践分析方面，有研究者结合具体托管煤矿进行了经验总结，例如，天欣煤矿[9]、玛纳斯白杨沟煤矿[10]、崔木煤矿[11]、桑树坪煤矿[12]、西山矿业煤矿[13]等。随着煤炭行业工程科技的不断进步[14]，开采条件越来越复杂，安全管理要求越加苛刻，绿色矿山、智慧化煤矿等新的建设要求等倒逼煤矿生产转向高质量发展，煤矿托管改革和管理模式优化成为亟待解决的问题。鉴于煤炭行业发展的新形势，本文在梳理煤矿托管现行政策的基础上，针对煤炭行业发展的趋势变化，重点阐述发展中的挑战，并提出应对举措及其建议。

1 我国煤矿托管制度现状分析

为提高小型煤矿技术、装备和管理水平，2013年国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》(国办发〔2013〕99号)，鼓励小型煤矿进行托管，成为最早的托管管理指导性政策；随后，原国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局发布了《关于加强托管煤矿安全监管监察工作的通知》(安监总煤监〔2015〕15号，简称15号文)，明确了以安全管理为核心的托管管理内容，加强了对托管煤矿的监管、监察；2019年10月，原国家煤矿安全监察局局务会议审议通过了《煤矿整体托管安全管理办法(试行)》(煤安监行管〔2019〕47号，简称47号文)，进一步加强和完善了托管管理及其安全监管监察规范。根据新试行的托管政策办法(47号文)，煤矿托管的定义也调整为煤矿整体托管安全管理，并明确要求煤矿托管须采取整体的托管方式。

表1对比分析了先后出台的15号和47号文件在我国煤矿托管管理办法的主要变化与管理趋势，特别是在托管对象的范畴和条件、煤矿托管主体资格要求、禁止托管情形的要求上更加严厉，而在合同管理、安全制度建设、人才培训和失信管理等方面，更加全面、深入地规定了管理的具体内容和核心工作，突出了问题导向和制度建设导向，新管理办法为煤矿生产服务外包优势资源的准入、安全生产专人专业管理、规避集体责任风险等方面提供了有效指导。总体上，托管管理制度的重心转向全面提升煤矿整体托管水平的安全质量管理，也逐步实现了从方向上、思路上的引导向实际问题、发展趋势的解决管理方案建设与完善的转变。

2 新形势下煤矿托管面临的新问题与新挑战

目前，全球范围内正在经历一场基于创新引领驱动的重大科技革命和产业变革，当前我国矿井信息化、自动化建设水平大幅提高，煤炭企业科技创新能力不断加强，在绿色矿山建设、智能化与科技引领发展的新形势与新变化下，聚焦煤矿托管管理的转型发展问题，实现持续推动煤矿托管管理的高质量发展，需要全面分析当前存在的问题和将面临的挑战。

2.1 绿色矿山与生态文明建设

根据“绿水青山就是金山银山”理念，煤矿需要持续推进矿区生态环境修复治理，全面提升矿区生态环境质量；同时，为加强矿业领域生态文明建设，加快矿业转型和绿色发展，国土资源部等6部门联合印发了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，要求加快绿色矿山建设进程，基本形成绿色矿山建设新格局，生产矿山加快改造升级，实现逐步达标的整体目标。托管煤矿同样需要积极开展绿色矿山的创建工作，需要从改善矿区环境、优化资源开发方式、提高资源综合利用、加强节能减排等方面全面推进矿山建设任务，当前托管模式和合同管理中对于绿色矿山建设任务的责任规定不明确，实施主体、投资和管理等归属问题存在争议，同时委托方和承托方缺乏绿色矿山实践经验，引入第三方托管仍属于空白领域，绿色发展趋势在当前管理办法中并未涉及。

2.2 智能化矿山与数字化建设

当前迎来了以信息产业为主导的经济发展新时期，数字化转型既是全球企业转型的大趋势，也是助推我国煤炭企业高质量发展的重要途径。煤炭行业正处于安全信息化与生产自动化高速融合发展的机遇期，以数字化、智能化为变革动力将进一步提升煤炭托管企业的核心竞争力。近年来，我国煤炭工业智能化煤矿建设步伐不断加快，自动化开采设备与煤矿机器人逐步开展应用。2020年，八部委联合印发《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》，并启动了首批71家智能化示范煤矿建设项目。目前智能化煤矿核心集中在煤炭生产系统，但承托方对于智能化示范建设缺乏动力，同时也缺乏智能化示范建设能力，缺乏成熟经验及智能化建设技术标准与规范的一般性引导；此外，市场上智能化技术装备不成熟，可参考、复制的成功经验不足。同时根据当前托管管理办法，主要生产设备出资方倾向于委托方，亟待解决委托方“买什么”与承托方“怎么用”的协同问题。托管的最大优势是借助承托方专业管理优势资源，而在智能开采新的需求下，当下原承托方可能大比例的失去托管资质，达不到托管新的要求。

2.3 自主创新与技术引领发展

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。坚持创新驱动发展，加快煤炭企业现代产业体系建设，自主科技创新也是引领煤矿托管企业发展的第一动力。同时，煤炭企业正在经历从传统矿产开采向绿色开发与智慧生产的科技转型阶段，基于煤炭开采、矿区生态修复和企业数字化管理的科技创新将是未来煤炭企业的最核心任务。在托管模式下，一般情况下委托方不具备专业技术的基础，或跨行业难以涉及；而承托方在托管模式下针对托管煤矿的科技创新投入有限，对科技创新管理和投入不足，高技能人才严重储备不足，当前托管人才队伍已无法满足智能化操作和维护需求。此外，部分承托方虽具有先进的智能化建设技术，但因为技术壁垒、技术输出问题，无法应用在托管煤矿。

3 新形势下煤矿托管的发展研判与建议

3.1 新形势下煤矿托管的发展研判

面对行业发展需求，传统托管制度劣势已逐渐凸显，合理谋划煤炭托管的高质量转型与优化措施成为亟待解决的问题，基于新形势下我国煤矿托管领域面临的问题与挑战，特别是智能化煤矿建设的不断推进与数字化技术的成熟应用，未来煤矿托管模式的发展将逐渐从共建的初级阶段转向专业化、统一管理的高级发展阶段。具体发展研判如表2所示。

(1)探索阶段(2021-2025)：本时期是煤矿委托方与托管方的共建阶段，共同应对煤矿智能化建设和绿色发展等新要求，该阶段需要建立动态管理的应对策略，加强制度建设和管理方法变革。

(2)提升阶段(2026-2035)：智能化煤矿建设进入规划推广应用期，煤矿运用的数字化管理更加专业化，托管模式将进入到智慧采煤全面高质量发展时期，该模式可能成为煤矿运营管理的广义范式。

(3)高级阶段(2036-2060)：随之煤炭生产高度的自动化、智慧化，煤矿开采与经营进入到数字化控制阶段，生产运营全面进入“无人化”的统一管理时代，煤矿托管方从“人”转向“机器”或“管理机器的人”，托管模式将衍变为“万物互联智慧管理”的高级阶段。

3.2 新形势下的煤炭托管制度建设的建议

3.2.1 新形势下的煤矿托管现行管理制度建设

表3给出了我国煤矿托管管理制度改革建设的目标与重点任务建议。首先，结合生态文明和智能化煤矿的建设需求，现行的托管管理办法中需要增加对托管主体资格的新要求、将新形势下煤矿未来发展需求全面纳入煤矿托管范畴，加强新需求下托管模式双方的责任与权限，协同推进绿色矿山、智能化煤矿建设工作。注重管理方法时效性与新需求变化的关系，建立阶段性分时多元的动态管理制度，加强管理制度编制的能力，形成长效的专家编制管理制度。

3.2.2 新形势下的双向绩效考核管理制度建设

现行管理办法下采用了主要生产活动的完全托管，该模式下企业战略发展、人力资源管理、科技创新等方面还需要双方共同管理，需要加强托管合同管理对相关方面的责任与权限界定，建议全面引入绩效考核管理制度。一方面，承托方托管绩效内容和配合发展考核；另一方面，增加对委托方在辅助管理、规划建设等方面的考核，通过经济的奖惩实现共同管理效率的提升，注重共同发展和共同利益指标的考核管理，实现统一协调的激励机制。

3.2.3 新形势下的协同共建长效机制建设

基于双方的企业文化和发展理念，寻求适合的长期合作伙伴，将定期合同转换为永久合同，让委托方与承托方双方成为利益共同体，避免短期内合作失效问题，协同机制内容包括托管人员在双方企业轮岗机制、共建管理办公室和交流机制、科技创新合作制度、引入第三方绩效制度、建立合作风险预警机制等，全面创建良好的信任与合作关系，营造友好积极、合作交融的托管企业共建文化。

4 结语

我国煤矿托管管理制度建设不断完善，但当前新技术变革、能源领域发展趋势不断加快，新形势下行业管托制度的更新、委托方与承托方双向管理及协同发展是核心问题。本文针对新形势的主要挑战给出了应对建议，为行业、托管双方企业提出了转型发展的思路。在面临挑战的同时，未来煤矿托管模式推广也将迎来重大机遇，现阶段亟待建立健全煤矿托管管理体系和技术标准，形成绿色矿山、智能化煤矿的托管示范建设等。

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