煤炭是我国的主体能源，煤炭产业是经济发展的重要支柱之一[1]。我国煤炭资源赋存量大、分布范围广、种类齐全，在已探明的化石能源中，煤炭占比达到90%以上，同时，煤炭是我国的主体能源，近年来煤炭在能源消费结构中所占比例均在55%以上，我国“富煤、贫油、少气”的能源赋存特征决定了煤炭的主体能源地位短期内难以改变[2-3]。

近年来，受全球能源市场剧烈震荡、能源体系变革、产业转型发展等因素的影响，我国煤炭开发利用环境正在经历深刻变化[4-5]，同时受我国煤炭资源赋存、开发特征和政策变化的影响[6-8]，煤炭行业面临的供需矛盾凸显、能源结构调整压力增大、煤炭企业高质量发展等问题愈加突出[9]。在此背景下，开展煤炭资源开发管理现状分析，对明晰行业发展现状、总结行业发展问题、指明行业发展方向，进一步推动煤炭行业稳定和高质量发展具有现实需求和重大意义。

1 煤炭资源开发管理现状分析

1.1 煤炭资源勘查

煤炭勘查资源量方面，截至2022年，我国现有煤炭储量达到2 070.12亿t。分地区统计，西部地区储量最高，达到1 365.32亿t，占全国煤炭总储量的66%，中部地区次之，储量和占比分别为589.32亿t、28.5%，东部和东北地区储量较低，合计煤炭储量仅占总储量的5.6%。分省份统计，除港澳台地区以外，目前我国36个省级行政区中有27个保有煤炭资源，其中煤炭已勘获储量最高的5个省(区)分别为山西、内蒙古、新疆、陕西、贵州，现有煤炭储量均达到100亿t以上，山西省储量最高，为483.1亿t，5省(区)合计煤炭储量达到1 664.45亿t，占全国已煤炭总储量的80.4%。2022年不同区域不同省(区)煤炭储量如图1所示。

2016-2022年煤炭资源勘探投入情况如图2所示。2016-2019年，煤炭勘查的资金投入位于下降区间，2019年达到最低，为10亿元。2020年开始出现恢复性增长，勘查投入资金提高到12.23亿元，同比增长22.3%，2021、2022年延续了增长态势，分别同比增长10.3%、22.5%，投入资金达到13.49亿、16.35亿元。我国煤炭资源勘查资金投入集中区域与大型煤炭生产基地重合度较高，其中陕北及神东煤炭基地虽然开发程度高，但仍有可观的资源储量，为目前煤炭勘查投入最为集中的地区，其次为黄陇、宁东和云贵基地，而河南、鲁西基地浅层煤炭资源量逐渐枯竭，面临深部勘查难度剧增、勘查回报率低等问题，资金投入相对较少，新疆地区作为煤炭保供接续的重要地区，勘查投入资金的增长率为全国最高。

1.2 煤炭资源开发

我国煤炭产量维持在较高水平，进入21世纪煤炭产量增速长期大于需求增速，煤炭市场出现供过于求的局面并不断加剧，随着对煤炭产量调控力度的加大，供需不平衡的形势得到缓解。2016年煤炭行业去产能政策的提出和落实，进一步加速了过剩产能的淘汰，国内煤炭市场开始出现供应缺口，并由于煤炭需求量增加迅速和产能持续控制的双重作用而不断扩大，至2020年煤炭缺口已达到9.4亿t。受新冠肺炎疫情和全球异常气候影响，国内工业用电和居民用电需求大幅提高，电煤缺口扩大，供需形势紧张。国家及时提出煤电保供政策，煤炭产能迅速释放，2021年、2022年原煤产量达41.3亿、45.6亿t，同比增长5.9%、10.4%，达到历史新高。2023年第一季度延续了2022年的强保供态势，原煤产量同比增长5.5%，保持较快增速。2016-2022年原煤产量及增速情况如图3所示。

现阶段我国经济仍处于快速发展时期，人均能源消费量远低于发达国家，能源需求量将持续稳步提高。同时，我国短期内出现稳定高效可替代能源的可能性较低，因此，煤炭作为主体能源，未来一段时间内需求量将进一步提高。煤炭供给量受市场供需和政策变化影响较大，以增长变化更为稳定的发电量为例，自2016年以来我国发电总量保持约6%的年均增长率，按照能源供需平衡的要求进行测算，以现有煤炭产能为基准，在我国达到碳达峰时预计将出现9亿t左右的煤炭供给缺口。因此为保障煤炭供应安全，应继续促进煤炭资源开发，扩大煤炭供给。

基于我国煤炭资源空间分布不均的赋存特征，煤炭生产开发存在显著的区域差异。自2016年以来，除西部地区以外，其他地区煤炭产量占全国煤炭总产量的比例均呈下降趋势，煤炭生产持续向西部地区转移，东部地区和东北地区煤炭生产规模逐渐缩小，中部地区略有增长。以2022年各省(区)原煤生产为例，全国共有产煤省(区)23个，较2021年减少1个。山西省和内蒙古自治区原煤产量达到10亿t以上；产量超1亿t的省(区)共6个，合计生产原煤38.8亿t，占全国规模以上原煤产量的86.3%；产量超1 000万t的省(区)共15个，合计生产原煤44.49亿t，占全国总产量的99%。“晋陕蒙新”4省(区)原煤产量位居国内前4，合计原煤产量占比达到81%，其余19个省(区)生产总量合计仅占19%。2022年不同省(区)原煤产量如图4所示。

新设探矿权与采矿权的分布是影响资源开发趋势的决定性因素之一。据初步统计，2020年5月-2023年6月，全国通过招拍挂方式出让采矿权38个，面积共301.08 km2，其中西部地区出让采矿权面积占比超过90%；出让探矿权76个，面积共1 171.53 km2，西部省(区)出让面积占比同样超过90%。同时，新增矿业权分布与目前产能分布存在差异性，主要体现在甘肃、新疆地区新设置矿业权的比例较大。据此可初步判断未来煤炭产能将继续加速向西部转移集中，西部省(区)将持续成为我国煤炭供应保障的核心区域。

1.3 煤炭资源管理

对矿产资源的管理，主要以资源储量为基础，围绕矿业权的管理而展开。矿业权是能源企业的核心资产，我国矿业权制度的发展变革先后经历了国家垄断、无偿授予阶段，行政主导、有偿获取阶段，行政审批、竞争出让阶段和全面推进市场化出让改革阶段。我国煤炭矿业权管理同样经历了集中管控、分步授权、全面放权等阶段，目前审批登记权限已全部下放至省级自然资源主管部门。煤炭项目审批管理由地方政府主导，煤炭矿区总体规划由地方组织编制，规划总规模300万t/a及以上的矿区报国家发展改革委审批，300万t/a以下的由省级发展改革委审批，报国家发展改革委备案。

近年来，为进一步完善矿业权管理制度，相关主管部门相继出台了多个管理办法[10-12]，如矿业权出让交易规则、出让收益征收办法、自然资规〔2023〕6号等，主要在改革矿业权出让方式、调整矿业权出让登记权限、保障矿业权人开展勘查开采工作、调整矿业权出让收益征收方式等方面提供政策支持，主要政策文件及改革重点见表1。

2 煤炭资源开发管理问题分析及建议

2.1 问题分析

(1)煤炭采出率较低，存在资源浪费问题。我国部分地区煤炭资源赋存条件复杂、采出难度大，同时在资源开发管理过程中还存在着勘探不到位、资源回收监管机制欠缺、产业集中程度不够高等问题，造成我国煤炭资源采出率偏低、资源浪费的情况。据有关数据统计，我国煤炭资源平均采出率低于60%，其中地方煤炭企业的资源采出率仅为40%～50%，而部分发达采煤国家的资源采出率可达到80%以上，意味着采出相同的煤炭量，我国比发达采煤国家多消耗约34%的资源储量，部分矿井由于存在较为严重的资源浪费问题，可采年限大幅缩短。资源浪费问题一定程度上降低了煤炭持续、稳定供给能力，不利于保障我国能源安全。

(2)煤炭矿业权出让全面放权配套约束缺失。矿业权出让全面授权地方，国家对煤炭资源统筹配置开发能力削弱。自然资规〔2023〕6号文延续了自然资规〔2019〕7号文的规定，将煤炭、煤层气、铁、铜、铝等大宗矿产矿业权出让登记权限全部下放到省级自然资源主管部门，省级自然资源主管部门对本行政区域内矿产资源勘查开发调控自主性大幅增强，这就导致国家对大型煤炭矿区的总体开发主导权及在特殊时期的控制权有所削弱，对煤炭资源在全国范围内的统筹配置和开发利用能力有所削弱，降低了对煤炭资源的宏观调控能力，国家能源战略的实施受到一定程度影响。

(3)矿业权出让收益与其他资源税费的关系有待明确。矿业权出让收益、资源税和矿业权占用费，三者之间在理论上存在叠置。从定义来看，矿业权出让收益和资源税都遵循“普遍征收，级差调节”的原则，征收的课税对象都是自然资源，其征收目的均体现了国家资源的有偿使用，在法理上存在叠置；从内容和作用来看，矿业权出让收益是采矿人支付的权益金，是其开采权力的对价，而矿业权占用费是国家将矿产资源出让给矿业权人，并向矿业权人收取的准予占用/使用权力的费用，在征收矿业权出让收益的情况下，继续收取矿业权占用费属于重复征收。

(4)矿产资源规划管理与矿业权管理衔接不畅。矿区总体规划与矿业权管理之间衔接不畅。煤炭勘查开发需要编制矿区总体规划，内容包括矿区和井(矿)田范围确定、井田划分等内容，由发展改革部门负责监督管理，而矿业权的管理权责在自然资源部门。在实际操作中，由于主管部门不同、审批程序不同、矿区现状不同、对矿区范围划分的侧重点不同等因素，两者既相互参考紧密联系又相对独立，造成局部衔接不畅的问题。

(5)煤炭资源储量不够明确，管理存在欠缺。我国现行储量管理中，资源管理部门主要依靠储量核实报告或储量年报对煤炭资源储量进行管理，而储量报告的评审或审批均只能针对报告本身提供的数据或资料，现场煤炭资源真实的开发利用情况除企业之外，其他机构难以掌握，给资源储量管理带来一定困难，再叠加企业生产管理和历史遗留问题等因素，造成我国煤炭资源储量、开采量、剩余量均不明确，对未来我国煤炭资源整体规划和能源安全供应带来一定影响和风险。

2.2 对策建议

(1)加强资源回收管理，推动煤炭采出率提升。继续加快煤炭产能向资源赋存条件好的西部地区转移，向具有技术和管理优势的大型国有企业集中，提高煤炭生产开发和管理能力，保障煤炭资源采出率的提升。同时，加强煤炭地质勘探，掌握更加精细的煤田地质资料，推进煤炭资源的精准开采，健全煤炭资源开采回收的监督鼓励机制，依靠政策手段加强资源回收管理，制定合理政策鼓励企业开采煤矿边角煤、薄煤层和煤田空白区，敦促企业严格审查生产计划，避免企业为追求生产效益而遗弃、浪费煤炭资源。

(2)研究出台煤炭资源“净矿”出让政策明细。按照“试点先行、全面推广”的原则，选取条件适宜的地区先行开展试点工作，联合有关部门出台协同工作机制，做好矿业权出让与用地用水用林用草等审批事项的衔接，实现矿业权与土地使用权一并出让。根据试行情况适时出台具有指导性和操作性的“净矿”出让文件或指南，根据煤炭产区、土地权属情况，分类提出“净矿”出让政策，并对矿山原有的附属物及固定资产提出明确处置意见，在推进“净矿”出让的同时最大限度保护土地等所有权人的利益。

(3)进一步完善矿产资源有偿使用相关制度。积极推进《矿产资源法》修订工作，将目前比较成熟的做法法律化，比如将矿业权出让收益制度在《矿产资源法》中明确，取消《矿产资源法》第五条第二款中的矿业权价款、矿产资源占用费等概念，明确矿产资源资产有偿使用制度、矿业权出让制度等，将改革成果法律化。同时进一步厘清矿业权出让收益、资源税、矿业权占用费的关系，避免重复征收，建议取消矿业权占用费，尽快出台矿业权出让收益管理细则，明确相关细节内容。

(4)加强宏观统筹管理，做好资源管理衔接。加强国家部委对地方相关工作的指导，充分发挥监督管理效能，确保政策规定落实到位，推动各级煤炭资源管理部门间各项工作的衔接顺畅、规范有序。进一步理顺煤炭资源管理程序，完善不同主管部门间的协同机制，优化矿区总体规划和矿业权设置的有效衔接。针对矿区内已存在矿业权的总体规划，要出台相关政策并给出明确处理意见，降低总体规划审批的难度，加快煤矿开展生产的前期工作准备，保证生产衔接。

(5)开展储量摸底调查，完善储量管理制度。组织开展煤炭资源储量的摸底调查，优化现行储量评审备案政策，对于因历史原因和其他客观因素导致的不可利用资源，依据程序进行核销，并重新开展储量核实、备案，准确掌握可采资源储量。同时，在制度管理层面，进一步加快完善煤炭资源储量管理体系，研究提高储量管理能力的措施方法，从不同管理层级加强资源开发监督，加大资源储量和回采率的考核力度，避免出现国有资源浪费的现象。

3 结语

煤炭是我国的基础资源，在国民经济发展建设中具有重要的支撑作用。煤炭资源开发管理是一个涉及资源禀赋特征、经济社会发展需求和国家政策方针的综合性问题，其开展落实既受到客观因素制约，又需要发挥主观能动性，核心目的在于推动煤炭产业高质量发展，发挥好煤炭作为基础能源和工业原料的重要价值。因此，必须结合煤炭资源开发利用条件，兼顾国家、行业、企业不同层面发展要求，致力于做好煤炭资源勘查、开发和管理，为保障国家能源安全、推动行业高质量发展发挥重要作用。

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Current situation analysis and proposed countermeasures of coal resource development and management

LI Jun, QIAO Zhongpeng, LIU Zhizhong, DU Lijuan, GUO Xiaobo, MENG Lixia

(China Energy Shared Service Center Co., Ltd., Dongcheng, Beijing 100011, China)

Abstract In order to study the current situation and existing problems of coal resource development and management in China, an in-depth analysis is conducted from three aspects: coal resource exploration, development, and management. As of 2022, China's existing coal reserves have reached 207.012 billion tons, and coal production remains at a high level. Coal production continues to shift to the western region, and the coal resource management mainly revolves around the management of mining rights. The development process and current characteristics of the coal industry in terms of resource exploration investment, resource storage, production and development, and policies and regulations since 2016 have been emphasized, and it is pointed out that there are still problems in the development and management of coal resources, such as low coal recovery rate, lack of supporting constraints for the comprehensive decentralization of coal mining rights, weak connection between the management of mineral resource planning and mining rights, and unclear coal resource reserves. Based on these problems, targeted countermeasures and suggestions are proposed.

Keywords coal resource; resource occurrence; resource development and management; mining rights

中图分类号 TD-9；P62

文献标志码 A

引用格式：李军，乔中鹏，刘治中，等. 煤炭资源开发管理现状分析及对策建议[J]. 中国煤炭，2023，49(9)：1-6. DOI：10.19880/j.cnki.ccm.2023.09.001

LI Jun，QIAO Zhongpeng，LIU Zhizhong，et al. Current situation analysis and proposed countermeasures of coal resource development and management[J]. China Coal，2023，49(9)：1-6. DOI：10.19880/j.cnki.ccm.2023.09.001

作者简介：李军(1970-)，女，山东临沂人，国家能源集团共享服务中心有限公司总经理，主要研究方向为煤炭资源管理。E-mail：10000103@chnenergy.com.cn

(责任编辑 郭东芝)